国务院办公厅


国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知
中华人民共和国国务院办公厅




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
基础设施项目，特别是重大基础设施项目的工程质量状况，不仅关系到国家建设资金的有效使用，而且关系到国民经济持续快速健康发展和人民群众生命财产安全。从近年来的情况看，工程质量总体上是比较好的，但由于一些地区、部门和单位忽视工程质量，违反建设程序，执法监督
不力，建筑市场混乱，腐败现象严重，造成恶性工程质量事故频发，给国家和人民生命财产造成很大损失。对这些问题必须采取强有力的措施认真加以解决。经国务院同意，现将有关问题通知如下：
一、建立和落实工程质量领导责任制
（一）建立工程质量行政领导人责任制。对基础设施项目工程质量，实行行业主管部门、主管地区行政领导责任人制度。中央项目的工程质量，由国务院有关行业主管部门的行政领导人负责；地方项目的工程质量，按照项目所属关系，分别由各级地方政府行政领导人负责。如发生重大
工程质量事故，除追究当事单位和当事人的直接责任外，还要追究相关行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理等方面失察的领导责任。
（二）建立项目法人责任制。基础设施项目，除军事工程等特殊情况外，都要按政企分开的原则组成项目法人，实行建设项目法人责任制，由项目法定代表人对工程质量负总责。凡没有实行项目法人责任制的在建项目，要限期进行整改。项目法定代表人必须具备相应的政治、业务素质
和组织能力，具备项目管理工作的实际经验。项目法人单位的人员素质、内部组织机构，必须满足工程管理和技术上的要求。
（三）建立参建单位工程质量领导人责任制。勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，要按各自职责对所承建项目的工程质量负领导责任。因参建单位工作失误导致重大工程质量事故的，除追究直接责任人的责任外，还要追究参建单位法定代表人的领导责任。
（四）建立工程质量终身负责制。项目工程质量的行政领导责任人，项目法定代表人，勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人，要按各自的职责对其经手的工程质量负终身责任。如发生重大工程质量事故，不管调到哪里工作，担任什么职务，都要追究相应的行政和法律责任。
二、严格执行建设程序，确保建设前期工作质量
（五）严格执行建设程序，按照国家规定履行报批手续。基础设施项目建设程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收等工作环节。严禁任何部门、地区和项目法人擅自简化建设程序和超越权限、化整为零进行项目审批。对违反建设程序和审批权限的，
要追究有关单位及其领导人的责任。
（六）严格把好建设前期工作质量关。建设项目的项目建议书、可行性研究报告和初步设计文件，必须按照国家规定的内容，达到规定的工作深度。各级项目审批机关对前期工作达不到规定要求和工作深度的项目不得审批。项目审批机关违反规定审批的，由上级机关追究其直接责任人
和领导人的责任。
（七）严格实行项目决策咨询评估制度。建设项目可行性研究报告未经有资质的咨询机构和专家的评估论证，有关审批部门不予审批。重大项目的项目建议书也要经过评估论证。咨询机构要对出具的评估论证意见承担责任。对评估论证意见严重失实的，要依法降低资质等级，直至吊销
营业执照。
三、健全工程管理制度，整顿建设市场
（八）必须实行招标投标制。基础设施项目的勘察设计、施工和主要设备、材料采购都要实行公开招标，确需采取邀请招标和议标形式的，要经过项目主管部门或主管地区政府批准。招标投标活动要严格按照国家有关规定进行，体现公开、公平、公正和择优、诚信的原则。对未按规定
进行公开招标、未经批准擅自采取邀请招标和议标形式的，有关地方和部门不得批准开工。工程监理单位也应通过竞争择优确定。
招标单位要合理划分标段、合理确定工期、合理标价定标。中标单位签订承包合同后，严禁进行转包。总承包单位如进行分包，除总承包合同中有约定的外，必须经发包单位认可，但主体结构不得分包。禁止分包单位将其承包的工程再分包。
严禁任何单位和个人以任何名义、任何形式干预正当的招标投标活动，严禁搞地方和部门保护主义，严禁在同一经营实体或同一行政单位直接管辖范围内搞设计、施工、监理“一条龙”作业。对违反规定干预招标投标活动的单位和个人，不论有无谋取私利，都要根据情节轻重作出处理
；对转包和违法分包的单位，要依法降低资质等级，情节严重的要依法吊销营业执照，并追究法律责任。
（九）必须实行工程监理制。基础设施项目的施工，必须由具备相应资质条件的监理单位进行监理。监理单位必须配备足够的、合格的监理人员。未经监理人员签字认可，建筑材料、构配件和设备不得在工程上使用或安装，不得进入下一道工序的施工，不得拨付工程进度款，不得进行
竣工验收。监理人员要按规定采取旁站、巡视和平行检验等形式，按作业程序即时跟班到位进行监督检查，对达不到质量要求的工程不得签字，并有权责令返工，有权向有关主管部门报告。对未能履行职责的监理单位，要依法降低资质等级，直至吊销营业执照；对未能履行职责的监理人员
，要取消其执业资格；对因失职造成重大工程质量事故的监理单位和监理人员，要追究法律责任。
（十）必须实行合同管理制。建设工程的勘察设计、施工、设备材料采购和工程监理都要依法订立合同。各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。违约方要承担相应的法律责任。
（十一）必须实行竣工验收制度。项目建成后必须按国家有关规定进行严格的竣工验收，由验收人员签字负责。项目竣工验收合格后，方可交付使用。对未经验收或验收不合格就交付使用的，要追究项目法定代表人的责任，造成重大损失的，要追究其法律责任。
（十二）必须把好市场准入关。建设部、国家工商行政管理局和有关行业主管部门，要通过制定规章制度、颁布资质等级标准和执法检查，依法加强对建设市场的监管。各有关部门对参加建设各单位的资质认定和市场准入，要严格把关。对咨询、设计、施工和工程监理执业人员的素质
要从严要求。因把关不严造成损失的，要追究有关部门及领导人的责任。
参加建设的单位必须具备与工程建设要求相应的资质等级和业绩，具备足够的技术管理能力和装备水平，严禁无证、越级承揽工程。对违反规定承揽工程的，要依法吊销营业执照并追究法律责任。
（十三）必须实行政企分开。勘察设计、施工单位和工程咨询、工程监理、招标代理等中介服务机构，都要实行政企分开，与行政管理部门脱钩，成为自主经营、自负盈亏、自担风险的法人实体。
四、精心勘察设计，强化施工管理
（十四）工程建设要坚持先勘察、后设计、再施工的原则。严禁搞边勘察、边设计、边施工的“三边”工程。
（十五）工程勘察单位要全面加强对现场踏勘、勘察纲要编制、原始资料收集和成果资料审核等环节的管理，必须对所提供的地质、地震、水文、气象等勘察资料的质量负责。设计单位要严格依据批准的可行性研究报告，按照国家规定的设计规范、规程和技术标准进行工程设计。对违
反规定的勘察、设计单位，根据情节轻重，给予依法停业整顿，降低资质等级等处罚，直至吊销资质证书，并对有关责任人给予行政处分，造成重大损失的，要追究法律责任。
（十六）施工单位要严格按照设计图纸和施工标准、规范进行施工，在施工组织设计中要有保证工程质量的措施，努力推广使用有利于提高工程质量的先进技术和施工手段，建立健全现场质量自检体系。对工程的重要结构部位和隐蔽工程要有质量预检和复检制度。实行施工总承包的，
总承包单位必须对全部工程质量负责。对违反规定的施工企业，根据情节轻重，给予依法停业整顿，降低资质等级等处罚，直至吊销资质证书，并对有关责任人给予行政处分，造成重大损失的，要追究法律责任。
（十七）材料设备要严格进行质量检验。项目法人和施工单位要对采购的材料和设备质量负责，监理单位要严格检验进场的材料和设备，严禁使用不合格的产品。对违反规定的单位和个人，要依法严肃惩处。
（十八）建设资金要严加管理。各有关部门和银行要健全项目建设资金监管制度，对出现质量事故、存在质量隐患以及缺乏质量安全保障的项目，要停止拨款和贷款。对连续出现严重工程质量事故的地区和部门，有关部门要核减下年度投资并暂停审批新项目。
五、加大执法和监督力度，把好工程质量关
（十九）加强执法力度。要把工程质量管理纳入法制化轨道，建立健全工程质量管理的法律法规。各地区、各部门要严格执法，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。各级监察部门要加大对建设领域腐败行为的惩处力度，对玩忽职守、弄虚作假、贪污受贿和截留、挤占、挪用、克
扣工程建设资金的单位和个人，给予严厉处罚，构成犯罪的移交司法机关追究刑事责任。
（二十）加强政府监督。要继续发挥各行业主管部门和地方政府质量监督机构的作用，对基础设施和住宅建设实行强制性工程质量监督检查，对在质量监督中发现的问题，各有关单位要及时处理。对使用国家拨款的建设项目和国家重大项目，要派出重大项目稽察特派员进行稽察，并把
工程质量作为稽察的重点。对稽察中发现有重大工程质量问题的项目，行业主管部门要及时发出整改通知，限期进行整顿，整改期间暂停拨付建设资金。
（二十一）加强审计监督。审计部门要依据《中华人民共和国审计法》对国家拨款的基础设施建设项目加强审计。对重大项目要进行专项审计和跟踪审计。对审计中发现的问题，要依法严肃处理。
（二十二）加强社会监督。建设项目的施工现场，要将项目法人、勘察设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名挂牌公示。项目主管部门和主管地区政府要公布质量举报电话，自觉接受社会监督。所有单位、个人和新闻媒体都有权举报和揭发工程质量问题。
（二十三）加强报告制度。各地区、各部门要建立工程质量报告制度，加强施工现场检查。各项目法人的质量报告必须如实反映工程质量情况，工程质量负责人和监理负责人要对填报的内容签字负责。对重大项目的工程质量问题，有关部门和地区要及时报告国务院。对弄虚作假和隐瞒
不报的，要追究有关领导责任人和项目法定代表人的责任。
（二十四）加强项目档案工作。所有建设项目都要按照《中华人民共和国档案法》的有关规定，建立健全项目档案。从项目筹划到工程竣工验收各环节的文件资料，都要严格按照规定收集、整理、归档，项目档案管理单位和档案管理人员要严格履行职责。对失职的单位和人员，要依法
严肃处理。
各地区、各部门，尤其是各级领导干部必须牢固树立“百年大计，质量第一”的思想，以对国家、对人民、对子孙后代高度负责的精神，妥善处理好发展速度、经济效益与工程质量的关系，把工程质量管理工作摆在重要位置，加强领导，强化管理，采取有力措施，确保工程质量。要加
强队伍建设，搞好培训和教育工作，增强职工的质量意识，努力提高工程建设队伍的整体素质。各地区、各部门要按照本通知的要求，对本地区、本部门基础设施项目和其他使用财政债券资金项目的工程质量进行一次全面检查，针对存在的问题采取整改措施，并将检查结果于1999年3
月31日前报国家发展计划委员会。
本通知适用于基础设施建设项目和国家投资的建设项目、其他建设项目也要参照执行。



1999年2月13日
去年年底，最高法院出台了《人民法院审务督察工作暂行规定》，它的问世，标志着人民法院审务督察制度正式确立，建立科学、高效、有序的审务督察制度，是最高法院按照中央政法委的要求，经过深入调研，论证后推出的一项重大司法改革之措，旨在进一步完善内部监督体系，有力推动公正、高效、廉洁文明执法，其意义重大、影响深远。然而，由于我国司法机制体制上的原因，基层法院审务督察工作起步较晚，机制也不科学、不成熟、不统一，运行中也暴露出了诸多问题，这些已成为制约审务督察工作科学发展的一大难题。笔者结合基层法院实际，就如何做好当前审务督察工作谈些粗浅看法，以期推动审务督察工作进一步规范和取得新突破、新成效。

　　一、基层法院审务督察工作存在的问题

　　（一）认识缺位。当前，基层法院审判任务艰巨繁重，“案多人少”矛盾日益加剧，为完成好繁重复杂的各项审执任务，基层法院不得不把更多的精力与物力投放在审执工作上，加上法院也历来存在“重审判、轻管理”的观念，从而把审务督察工作放在十分滞后的位置，甚至有个别领导还片面认为，只要抓住抓好审判工作这一中心主线，法院工作自然会搞好，至于审务督察工作可紧可松，也可有可无，还有不少同志缺失督察理念，对审务督察工作产生反感，实践中也不愿配合，不能形成大督查格局，也不能真抓实管，导致督察工作不能落实，效果不到位。实践证明，法院督察工作能否搞得好，能否取得新突破、新成效，关键取决于领导，特别是主要领导的重视与否。

　　（二）机构缺位。当前，绝大多数基层法院既没有专门督察机构，也没有专职督察人员。通常，督查工作只是主要领导或党组临时安排而已。有时由指定领导带领政公室，监察室，办公室负责人到各庭、室、局、队转一圈完事。

　　（三）规制缺位。目前，基层法院都没有建立起审务督察机制，有时对某项工作的督察，仅根据主要领导或党组会议临时要求而进行，没有形成长放机制，使审务督察工作处于无序、低效运行状态。

　　（四）效果缺位。基层法院审务督察工作效果不明显的主要原因有三个方面：一是督察工作没有归口管理。督察工作责任制无法落实，出现领导不重视，督察无人抓，想抓临时派，督察搞应付的局面，没有形成督察合力，工作成效难以提升；二是督察人员怕得罪人，怕失去群众基础，影响个人前途，所以在督察工作中避重求轻，强调客观原因多，查找主观原因少，广开绿灯；三是广大干警督察意识淡溥。没有形成自觉接受督察的良好氛围，被督察的对象临时应付，消极应战，这样导致督察工作的效果无法到位。

　　二，改进审务督察工作的对策建议

　　（一）提升认识。审务督察工作能否取得新突破、新成效，关键在于领导重不重视，特别是主要领导的认识与态度。但无论从哪个角度而言，我们都要清醒地认识到抓好抓实审务督察工作是改进法院工作作风，提升司法形象，推进法院队伍建设的重要途径，广大干警，特别是法院主要领导要充分认识审务督察工作的重要性、紧迫性和长期性。

　　（二）配强力量。要做好当前审务督察工作，就要先解决好机构和人员配备问题，为改变以往督察工作“临时定，临时派，到头来无人负责”的状况，在笔者看来，必须要解决好如下几个方面的实际问题：一是要解决好机构设置问题。基层法院要专门成立审务督察大队，实行监、督分离，同时要问编委部门申请解决机构编制，落实好机构级别待遇（应为正局级单位），审务督察大队长由一名党组成员兼任，另设政委一名，副大队长一名；二是要配好干部。基层法院应选调三名敢于坚持原则，不徇私情，严守纪律，忠于职守，清正廉洁，工作在五年以上，并具备大学专科以上的法官到审务督察部门工作；三是把督察工作纳入一把手工程，由法院院长亲自抓。

　　（三）完善机制。在开展审务督察工作中，要紧密结合各基层法院存在的突出问题，不断完善督察工作机制，明确督察工作重点和措施,形成督察督办的长效机制，切实提高督察实效和质量。笔者认为，基层法院应创新如下督察工作机制：一是要确立定期督察工作机制。审务督察部门要根据本院工作实际，确定在五个工作日内开展一次审务督察，即在五个工作日内安排一次督察行动，对本院的各部门上下班，办公作风，庭审纪律等内容进行抽查；二是要确立不定期的暗访督察机制。基层法院应在当月内在社会上开展一次暗访督察活动，即对辖内的宾馆、酒店、茶馆等公共娱乐场所进行暗访；三是要确立专项督察工作机制。基层法院应对重点司法环节，重要司法领域，风险高的节点上进行专项督察。比如对重大拍卖执行程序，重大影响的诉讼案件审判活动，法院工程建设领域等重要活动进行明察暗访；四是要确立审务督察记录制度。审务督察工作人员在执行督察工作中时应出示审务督察证件，并根据督察发现的问题及现场查纠的情况　，及时填写《审务督察记录单》交由被督察对象核对签名，拒绝签名的，由其它督察人员见证说明；五是要确立审务督察警示机制。审务督察部门对本院各部门或工作人员在审务工作中存在的突出问题，在报院长批准后，由督察部门向有关单位和个人发出《审务督察建议书》提出限期改正的意见和建议，被督察的部门和个人应在规定时限内向督察部门反馈整改情况；六是要确定督察工作责任考核处罚机制。基层法院应把各部门及干警的审务工作内容纳入年终目标考核范畴内，明确责任和奖罚措施，这样能大为增强干警的自觉性和督察人员的责任心；七是要确立审务督察工作通报分析机制。审务督察部门必须根据本院党组的决定或在本院院长的亲自领导下，应如期如质完成好各项督察任务，同时定期（每季度）将审务督察情况在本院院务会上做出分析与通报，并形成长效机制，以不断提升审务督察工作水平。


作者单位：湖南省邵东县人民法院