“村账镇管”，是规范农村财务收支行为，强化农村财务管理,加强基层党风廉政建设的一项重要举措，对保护农民的合法权益,进一步密切党群干群关系，建设社会主义新农村具有重要的现实意义。近年来，我县镇村基层组织能按照要求，不断规范、完善“村账镇管”这一模式，为维护农村的和谐稳定，促进经济发展发挥了一定的作用。但从我院近年来立查的经济职务犯罪案件来看，“村账镇管”仍存在一些问题。据统计，2006年至2010年，我院立查农村基层村干部贪污贿赂职务犯罪案件 9件 9人，涉及村账管理问题的有 8件8人。为更好地发挥“村账镇管”的作用， 进一步减少和遏制涉农职务犯罪的发生，我们结合办案，深入有关村镇，针对当前 “村账镇管”运行中出现的问题，分析原因，提出对策和建议，以期更好地规范村级财务管理，为新农村建设服务。
一、村账镇管制度的由来、基本原则和基本内容
“村账镇管”制度在国家机关颁布的正式文件中的名称为“村级会计委托代理制度”。村级会计委托代理是乡(镇)农村经营管理部门受村集体经济组织或村民委员会委托，进行财务会计管理的一种模式，为农民和村集体提供成本核算等记账服务以及与财务公开有关的各种信息，同时也为完善农村土地承包、减轻农民负担、集体收益分配提供核算依据，是农村集体财务管理规范化建设的基础性工作。“村账镇管”是 “村级会计委托代理制”推行过程中的通俗提法（以下统称“村账镇管”）。“村账镇管”最早出现在财政部颁布的1997年1月1日起实施的《村合作经济组织会计制度（试行）》中，规定“财务管理薄弱的村合作经济组织，可以委托乡（镇）经营管理站代为记账、核算。”2005年1月1日颁布实施《村集体经济组织会计制度》，同时废止《村合作经济组织会计制度（试行）》，规定“村集体经济组织应配备必要的会计人员,也可以按照民主、自愿的原则,委托乡(镇)经营管理机构及代理记账机构代理记账、核算。”随后，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强农村基层党风廉政建设的意见》（中办发[2006]32号）和《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发[2006]34号）要求“在尊重农民群众意愿和民主权力的基础上，推行村级会计委托代理服务制度”、“加强村级财务管理，规范村级会计代理制度等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化”。2008年至2010年，中纪委、监察部、财政部、农业部相继出台文件规定规范村级会计委托代理制度，进一步加强村级会计委托代理服务工作。
村账镇管制度的基本原则要求实行村账镇管必须保持集体资产所有权、使用权、审批权和收益权不变，保持财务审批权以及经济活动的监督权仍由村集体行使，不得侵占、平调、挪用集体资产，不得改变集体资金性质，不得侵犯村集体合法权益，即“四权不变”原则。
村账镇管实行村级财务与村级资金双托管。实行村账镇管的行政村的村会计负责村级收入、支出凭证的收集整理，村级备用金的领取、保管和定期向代理服务机构报账。行政村应通过民主程序产生村民理财小组，村民理财小组成员对当月发生的各项收支业务进行账前审核，经村民理财小组审核合格的，方可入账。每笔开支必须有村主管领导审批签字，经手人签字注明用途，符合审批手续方可报销。这些基本原则和要求为村账镇管制度的实施与完善指明了正确的方向。
二、当前我县“村账镇管”存在的问题
1、财务管理不规范。这是村账镇管存在的一个最为严重的问题。表现形式主要有：（1）收入不入账，体外循环，私设“小金库”。有的村、居委对部分收入入账，另一部分则由个人掌管，不作为集体经济收入管理，而是进行体外循环，由个人掌管资金的去向及用途，并从中渔利；（2）财务管理混乱。主要表现在：报销手续不规范。作为报销支出票据按财务规定必须由审批人、经办人及证明人签字，才能准予报销。但在目前村级财务实际操作过程中，有的票据只有审批人，而无经办人、证明人或者有的大额票据只有审批人、经办人而无证明人，甚至极少数发票在既无审批人又无经办人、证明人的情况下入账。有的无正式发票，不使用上级规范票据，更无附件，造成假账、糊涂账，导致部分人从中浑水摸鱼；科目运用混乱。个别村级财务处理过程中出现科目运用混乱，多头记账。有的村同一类收入部分记入收入，部分记入往来款，支出中特别是招待费有转移支付现象。（3）资金使用违反财经纪律。有的是借用公款或违反规定将公款借给他人；有的是个人名义存储公款；有的是乱设银行账户或违反规定擅自开设银行账户等等。（4）费用列支不合法。主要是公款吃喝现象仍在泛滥，有的村公款旅游，公款购买商业保险，列支手机费用，公款送礼等。
2、农村理财组织履行职责不到位。村民主理财小组在村级支出的审签中占有重要地位。但是，在实际工作中，有的村民主理财监督小组形同虚设，主要干部兼任小组长，自批自监督；有的是老好人，见票盖章都通过；有的村民主理财小组不能发挥监督作用，所有票据都盖上“民主理财小组”公章；有的村民主理财小组人员素质低，与村干部唱反调，村里合法合理开支都通不过，工作越位，把审核权变成了审批权。
3、财务公开失之于实。一些村组织将财务公开形式化，或是公开不规范，在财务公开的内容方面存在着欠细欠具体的问题，对于重大支出项目没有专项公布；或者是实行会计电算化后，对电脑打印账目校核不细，产生失误，引起群众误解。有的村财务公开不及时或群众看不懂，或者该公开的没公开，或者只公开合理合法的，违纪违法的则不公开；有的村财务公开后没有召开村民代表会议或村民会议，听取群众的意见，群众有质疑的没有给予解答释疑。
4、村账镇管制度流于形式。村账镇管的工作一般由镇财政所负责，镇财政所是最后也是最有效的一道审核关口。但由于存在以下问题，使得村账镇管制流于形式，管理不到位。（1）镇财政所会计人员业务量大，对各村情况了解有限，不能及时掌握各村账务财务动态，给村出纳人员出借、挪用公款有可乘之机。 （2）镇财政所管理经费无正常渠道，主要靠收取村级财务审计费和代理记账服务费来维持运转，因此在对村级财务监管时有畏难心理，在一定程度上削弱了会计人员对村干部、出纳财务活动的监管力度，使得镇财政所工作中只是将收支整理后分类记账、编报表，成了村里的记账员，财务管理职能严重弱化。（3）有些镇财政所人员不熟悉财务、业务素质不高，造成会计业务操作不规范；有些人员原则性和责任性不强，存在重记账轻管理，只审凭证，不审开支合理与否等现象，使违反财务制度的票据凭条得以记账。（4）在实际工作中，村出纳人员有时不可避免地承担了会计的职责，如在各项土地征用补偿中承担着结账造册的工作，而村主要干部一般基于信任在审批中又疏于监督，给出纳人员贪污、冒领土地征用款等各项钱物带来了机会。如我院2006年初查处的原五华县华城镇观源村原村支部书记赖达祥、原华城镇观源村村委主任罗小玲二起贪污案中，他们就是在梅河高速公路征地拆迁过程中，虚假村民拆迁户造册上报，从而进行贪污征地款。
三、做好“村账镇管”的对策与建议
“村账镇管”问题的存在，既有村干部法制观念淡薄、自律意识不强、宗旨意识不牢、职业道德缺失等因素，同时也有镇政府主管部门监督不力等原因。为此，我们要从新形势下促进社会主义新农村建设的高度，充分认识村账镇管制度的极端重要性和必要性，采取得力措施，切实使这一制度落到实处。
1、强化思想教育，提高村干部的廉洁自律意识和法纪意识。镇党委、政府要把对村干部的廉政教育纳入反腐败的总体格局中，通过广泛开展党的宗旨教育、传统教育、政策法规教育和廉政警示教育，切实解决他们思想和观念上存在的问题，不断增强他们的宗旨意识、大局意识和服务意识，督促他们自觉做到清正廉洁，遵纪守法。
2、加强监督管理，健全对“村官”权力的监督制约机制。一要从基础管理上求规范。各行政村要安排专人负责财务报帐工作。农村财务管理部门要严格规定工作流程、业务办理程序、财务结算日期、支出额度审核权限等事项，建立健全各项规章制度，把业务基础工作抓细抓实。二要从监督约束上求规范。镇农村财务管理部门要逐笔审核原始单据，监管财务收支，对不合理、不合法的票据坚决不予入账，对未经村民理财小组审核的票据坚决不予入账，对不按规定报账、集体财务管理混乱的，除对责任人做出处理外，还要追究有关领导的责任；要严格规范村级资产管理、合同管理，防止集体资产流失。三要从加强组织领导上求规范。要加强“村账镇管”工作的组织领导，保证镇村级财务管理部门的人员编制和办公经费，并明确农村财务管理部门及工作人员职能和职责，制定严格的奖惩制度，对于违规办理业务、帮助做假账、工作不负责任导致账务处理混乱的工作人员，一经发现，要严肃查处，追究其责任。
3、明确村民理财小组地位，充分发挥村民理财小组的职能作用。村民理财小组在村账镇管制度中起着至关重要的作用。要明确村民理财小组的地位、作用、职责和权限，要充分调动村民理财小组的积极性，增强其责任心，保证其认真履行职责，严格审核财务账目，行使对本村财务审议、监督和检查的权利。要加强对村理财小组履行职责的督查，其组成人员要严格实行任期制，保持其独立性，使村民理财小组的职责能够得到充分的发挥。
4、加强对基层财务人员的培训和管理，切实提高财务人员的业务水平。要定期或不定期对村会计、村民理财小组成员、代理会计、资金会计进行相关业务培训，对新任用的村会计和经管办工作人员，还应进行相应的岗前培训，不断提高其整体素质和业务能力。
5、加强专款专账的管理，建立专款拨付报告和备案审查制度。镇财政所要对政府部门下拨的水利、扶贫、救灾等专款设立专项资金账目，分类进行登记管理，做到收支明细；村级在现有一个基本资金账户的基础上，增设一个专款账户，政府下拨的各项专款都要存入专款账户上，与村自有资金的基本账户分开，并不断完善专款专用制度。民政、水利等部门向农村基层组织拨付专款的情况要及时向政府报告、备案。同时要监督专款的管理和使用情况，坚持财务公开制度，定期或不定期详细公布村财务收支情况，从而保证专款专用，从制度上预防职务犯罪的发生。
6、提高村官福利，建立健全福利保障体制。要逐步建立“村官”任职工资及奖励制度，不断调动“村官”的工作积极性；要试行并推广“村官”养老金制度，对村官报酬、养老保障、离职补贴等方面作具体规定，切实解决村干部的后顾之忧。要全面推选对“村官”考核机制。建立完善对村级干部的德、能、勤、绩、廉等全方位的考核制度，让群众参与评议，以信息形式公布，促使“村官”认真履行职责，从机制上保障村级干部依法行政。
7、坚持惩防并举，营造打击和预防 “村官”腐败的良好氛围。纪检监察、检察机关要重视农村群众的举报、上访，充分运用自身的办案手段优势，对“村官”经济犯罪数额大、社会影响大的案件，务必从严查处，决不能姑息；对党员“村官”中尚未构成犯罪的，要及时给予党纪处分。同时，要采取有力措施，进一步加大预防村官职务犯罪的工作力度，营造反腐倡廉的良好氛围。
作者： 广东省五华县人民检察院 赖兴平 曾波
陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法
陕西省人民政府
陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法
陕西省人民政府令第115号
《陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法》已经省政府2006年第29次常务会议通过，现予发布，自2006年12月10日起施行。
代省长：袁纯清
二○○六年十一月四日
陕西省医疗机构药品和医疗器械管理办法
第一条 为了加强对医疗机构药品和医疗器械的管理，保障人体安全有效地使用药品和医疗器械，根据《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施条例》以及《医疗器械监督管理条例》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内医疗机构的药品和医疗器械的管理，适用本办法。
前款所称医疗机构，包括医院、妇幼保健院、卫生院、疗养院、门诊部（含个体）、诊所（含个体）、卫生所（室）、急救中心（站）、疾病防治院（所、站）、护理院（站）、社区卫生服务中心（站）等从事疾病预防、诊断、治疗、保健活动的诊疗机构和计划生育技术服务机构。
第三条 省人民政府食品药品监督管理部门负责全省医疗机构药品和医疗器械的监督管理工作。市、县、区人民政府食品药品监督管理部门负责本行政区域内医疗机构药品和医疗器械的监督管理工作。
县级以上人民政府有关行政部门，在各自的职责范围内负责医疗机构药品和医疗器械的有关监督管理工作。
第四条 医疗机构应当在依法核定的诊疗科目、计划生育技术服务项目的药品使用范围内，凭执业医师、执业助理医师或者取得乡村医生执业注册证书的乡村医生的处方调配药品。
第五条 医疗机构可以根据国家有关规定，在依法核定的诊疗科目和药品使用范围内设置药房或者药柜。
医疗机构设置药房或者药柜，应当符合省人民政府食品药品监督管理等部门制定的管理规范。
第六条 个体门诊部、诊所等医疗机构，不得配备常用药品和急救药品以外的药品。常用药品、急救药品的范围和品种，由省人民政府卫生行政部门会同省人民政府食品药品监督管理部门制定并公布。
计划生育技术服务机构药品使用的范围，应当与经批准的服务范围、服务项目、手术术种相一致，不得使用计划生育技术服务机构基本用药目录以外的药品，取得医疗执业许可的除外。计划生育技术服务机构基本用药目录，由省人民政府食品药品监督管理部门会同省人民政府计划生育行政部门制定并公布。
第七条 本办法第六条所规定医疗机构使用药品的范围和品种不得擅自变更。确需变更的，应当依法报经所在地食品药品监督管理部门、卫生行政部门或者计划生育行政部门批准。
第八条 医疗机构应当从具有《药品生产许可证》或者《药品经营许可证》的药品生产、经营企业采购药品，未实施批准文号管理的中药材除外。村卫生室、个体诊所也可以委托本乡镇卫生院代为采购药品或者由本地的药品配送中心进行配送。
乡镇卫生院代为采购药品的，应当持有村卫生室、个体诊所出具的委托书，接受所在地食品药品监督管理部门的监督检查。
第九条 医疗机构购进药品，应当建立进货检查验收制度，验明药品合格证明和其他包装标识；对不符合规定要求的，不得购进。
第十条 医疗机构应当按照法律法规的规定，建立真实、完整的药品购进记录。药品购进记录保存时间不得少于３年；药品有效期超过3年的，保存至药品有效期满后１年。
第十一条 医疗机构应当凭处方调配药品，不得以邮寄、伪造处方、柜台开架自选和义诊、义卖、咨询、试用、展销会以及其他方式经营或者变相经营药品。
第十二条 医疗机构应当制定和执行药品保管制度，按照有关药品质量安全的规定分类存放，采取冷藏、防冻、防潮、避光、通风、防火、防虫、防鼠等措施保证药品质量。
医疗机构对储存的药品应当定期进行养护。
第十三条 医疗机构调配药品的调配工具、包装材料、容器和工作环境，应当符合卫生要求，防止对药品产生污染。
医疗机构调配药品需要对原最小包装的药品拆零的，应当做好拆零记录，并保留原最小包装物和药品说明书至销售完为止。拆零后的药品包装物表面，应当注明药品名称、规格、用法、用量、有效期等内容。
第十四条 医院类别的医疗机构经批准配制的中药制剂，经省人民政府食品药品监督管理部门批准，可以委托药品生产企业或者有《制剂许可证》的医疗机构制剂室配制。
第十五条 医疗机构内部科室不得私设药房，医疗机构医务人员不得私自出售药品和制剂。
医疗机构未经批准不得使用其他医疗机构配制的制剂。
第十六条 医疗机构不得使用假药、劣药。
医疗机构在药品使用过程中发现假药、劣药的，应当立即停止使用，及时向所在地食品药品监督管理部门报告，不得擅自处理。
医疗机构发现质量可疑的药品，应当暂停使用，同时送药品检验机构检验；检验确定为假药、劣药的，应当及时向所在地食品药品监督管理部门报告。
第十七条 医疗机构对直接接触药品的人员，应当每年进行健康检查，并建立健康档案。患有传染病、疑似传染病以及可能污染药品的其他疾病的人员，不得从事直接接触药品的工作。
医疗机构从事药品采购、保管、养护、验收、调配的人员，应当接受专业培训和继续教育。国家规定应当取得专业资格的，从其规定。
第十八条 医疗机构不得利用医疗业务广告进行药品宣传，其配制的制剂不得发布广告。
第十九条 医疗机构应当从具有《医疗器械生产企业许可证》或者《医疗器械经营企业许可证》的生产、经营企业购进医疗器械。
医疗机构购进医疗器械，应当建立进货检查验收制度，验明医疗器械产品合格证明和其它包装标识，不得购进未经注册、无合格证明、过期、失效、淘汰或者不符合注册标准的医疗器械。
第二十条 医疗机构购进医疗器械应当建立真实、完整的购进记录，记录应当具有下列内容：
（一）医疗器械商标及名称、规格（型号）、批号、有效期，灭菌产品还应记录灭菌批号；
（二）购货数量、购进价格、购货日期；
（三）生产厂商、供货单位、《医疗器械注册证》复印件、《医疗器械生产企业许可证》复印件或者供货单位的《医疗器械经营企业许可证》复印件；
（四）验收结论、经办人、负责人签字或盖章。
购进记录保存时间不得少于产品有效期满后或者终止使用后1年，植入性医疗器械购进记录应当永久保存。
第二十一条 医疗机构储存医疗器械的库房，应当符合法律、法规、规章或者省人民政府食品药品监督管理部门规定的条件。
第二十二条 医疗机构不得使用未经注册、无合格证明、过期、失效、淘汰或者不符合注册标准的医疗器械。医疗机构不得擅自扩大临床试用阶段医疗器械的使用范围。
医疗机构研制的医疗器械应当在本单位使用，不得向市场销售。
第二十三条 医疗机构在使用无菌医疗器械前，应当认真检查其包装。对直接接触医疗器械的包装出现破损的，应当停止使用，并按有关规定处理。
医疗机构使用的特种设备以及列入国家强制检定目录的计量器具，应当经质量技术监督行政部门指定的检定机构检定合格方可使用。
第二十四条 医疗机构使用植入性医疗器械应当建立使用记录。记录内容包括：
（一）患者姓名、联系地址、电话；
（二）手术日期、手术医师姓名；
（三）产品名称、规格（型号）、生产厂名、生产批号（出厂编号或者序列号）、生产日期；
（四）供货单位、购进日期、供货单位联系地址、电话。
植入性医疗器械使用记录应当永久保存。
第二十五条 医疗机构应当执行国务院和省人民政府价格主管部门有关药品价格的规定。对实行政府定价、政府指导价和政府价格干预措施的药品，不得以任何形式擅自提高价格。对依法应当采取招标方式采购药品的，应当依法采取招标方式采购，降低药品价格。禁止暴利和损害患者利益的价格欺诈行为。
医疗机构应当对患者使用的药品、医疗器械实行价格公示、查询制度，向患者如实提供所用药品、医疗器械的价格清单。
第二十六条 医疗机构应当按照国家有关规定，对本单位使用药品和医疗器械的质量、疗效和反应进行跟踪观察。发现可能与用药或者器械有关的不良反应时，应当及时向省人民政府食品药品监督管理部门、卫生行政部门或者计划生育行政部门报告。
第二十七条 违反本办法第六条第二款、第七条规定的，由所在地食品药品监督管理部门责令限期改正;逾期不改的，处以200元以上1000元以下的罚款。
第二十八条 违反本办法第十条、第二十一条规定的，由所在地食品药品监督管理部门责令改正，并处以500元以上3000元以下的罚款。
第二十九条 违反本办法第十一条规定的，由所在地食品药品监督管理部门责令改正，并处以2000元以上2万元以下的罚款。
第三十条 违反本办法第十四条规定，未经省人民政府食品药品监督管理部门批准，委托其他单位生产医疗机构制剂的，由所在地食品药品监督管理部门监督销毁违法制剂，并处以2000元以上2万元以下的罚款。
第三十一条 违反本办法第十五条规定的，由所在地食品药品监督管理部门责令改正，并处以1000元以上1万元以下的罚款。
第三十二条 违反本办法第十六条第二款、第三款规定，未及时向所在地食品药品监督管理部门报告的，由所在地食品药品监督管理部门予以警告，并处以200元以上1000元以下的罚款。
第三十三条 违反本办法第十七条规定的，由所在地食品药品监督管理部门责令改正，并处以500元以上5000元以下的罚款。
第三十四条 违反本办法规定，医疗机构购进或者使用不符合注册标准的医疗器械的，由所在地食品药品监督管理部门监督销毁，并处以200元以上2000元以下的罚款。
第三十五条 违反本办法规定的其他行为，法律法规规定处罚的，从其规定。
第三十六条 食品药品监督管理部门和其他行政部门的工作人员，在医疗机构药品和医疗器械使用监督管理工作中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法查处。
第三十七条 本办法自2006年12月10日起施行。