[摘要]由于我国立法不完善，执法不严，企业商业秘密保护意识薄弱，共同促成了商业秘密侵权案件取证难、认定难、保护难。商业秘密侵权已经成为我国知识产权侵权的重灾区之一。当前，加强商业秘密保护刻不容缓。对于企业来说，商业秘密保护的重心在于事前防范而非事后救济；对于执法者（尤其是司法机关）来说，应当适当降低权利人的维权难度，严惩违法行为；对于立法者来说，应当不断完善商业秘密保护的法律规范。
[关键词] 商业秘密 秘密点 保密措施 举证责任 证据保全 司法鉴定
一位经济学家说过，20世纪的企业家所犯最多最致命的错误是腐败，而21世纪的企业家所犯最多最致命的错误是泄密。任何企业都有自己的商业秘密，对于一个掌握核心商业秘密并据此获得竞争优势的企业来说，能否通过强有力的保护措施继续持有其商业秘密，将决定企业能否继续保持其核心竞争力，甚至决定着企业的生死存亡。 然而，我国商业秘密保护现状却不容乐观，商业秘密侵权纠纷案件尤其是人才流动中的侵犯商业秘密纠纷案件频发，愈演愈烈，商业秘密侵权已经成为我国知识产权侵权的重灾区之一。笔者近期接受商业秘密权利人的委托代理多起商业秘密侵权案件，虽然历经周折，最终追究了侵权者的刑事责任或者民事责任，但其中暴露出了诸多法律问题，本文略作探讨，以期对完善我国商业秘密保护制度、加强企业商业秘密保护有所裨益。
一、 如何举证“权利人拥有商业秘密”？
首当其冲的问题是，权利人应当提供哪些商业秘密信息？权利人拥有数量众多甚至难以计数的技术信息和经营信息，而权利人主张权利时往往无法准确知晓侵权者使用了哪一部分信息。这使权利人面临“二难”选择：如果提供所有的商业秘密信息——几乎是不可能完成的任务，不但种类、数量繁杂，难以枚举，而且法院也不胜其烦，在审理过程中还面临被“二次泄密”的可能性；如果仅仅根据推测提供有可能被窃取的信息，侵权者的侵权责任有可能被弱化，甚至不构成侵权。商业秘密侵权案件与一般知识产权侵权案件显著不同之处在于：为防止原告通过证据交换不当利用所掌握的对方技术来扩张自己的技术秘密的范围，法庭必须在证据交换前，明确限定原告秘密点的时点，即一般在证据交换结束前。证据交换结束后，原告将对方当事人提供的经营信息、技术信息作为自己商业秘密内容，请求扩其秘密点的范围，一般不予准许，除非原告有证据证明该信息原本属其所有。 笔者认为，比较可行的方案是，权利人在起诉时仅提供最有可能被侵权的商业秘密信息，而在证据交换时权利人应携带所有可能被侵权的商业秘密信息原件，一旦在证据交换过程中发现对方的侵权线索，应当庭补充提供自己相应的商业秘密证据；如果在证据交换过程中发现对方的侵权行为不涉及已提供的部分商业秘密信息，应当庭撤回已提供的相关证据。
在合理确定拟提供的商业信息的范围后，如何证明该商业信息构成商业秘密？根据我国《反不正当竞争法》第十条 的规定，商业秘密的构成要件包括四部分：秘密性（不为公众所知悉）、价值性、实用性、保密性（保密措施）。一般认为，原、被告双方就涉案信息发生争议，该信息当然具备价值性和实用性，无需当事人另行举证。目前，江苏省法院系统尚没有因不具备价值性或实用性而未被认定为商业秘密的案例。 因此，权利人的商业信息是否构成商业秘密的关键在于证明其是否具有秘密性（不为公众所知悉）和保密性（保密措施）。
首先，权利人的商业信息是否不为公众所知悉，作为消极事实而且涉及到专业技术问题，权利人举证难度大，除非侵权者提供反证有关信息不构成不为公众所知悉 ，法院一般通过司法鉴定手段认定“权利人的商业信息是否为公众所知悉”。需要注意的是，利用公知信息形成的特色组合，作为整体可以获得商业秘密保护。 在能够带来竞争优势的技术信息或经营信息是一种整体信息的情况下，不能将其各个部分与整体割裂开来，简单地以部分信息被公开就认为该整体信息已为公众所知悉。
其次，如何认定权利人是否采取了保密措施？权利人为防止信息泄漏所采取的与其商业价值等具体情况相适应的合理保护措施，应当认定为反不正当竞争法第十条第三款规定的“保密措施”。保密措施并非要做到万无一失，只要求权利人主观上有保密意愿、保密措施可识别、他人通过正当方式不能轻易获得即可。
在办案过程中，笔者发现企业存在以下问题导致举证困难：
1. 企业缺少证据意识。
有的企业根本不保存研发资料、技术图纸的原始档案，有的企业因为不断进行技术更新，仅保留最新的技术图纸而没有保留更新前的技术图纸，直接导致侵权者使用更新前的技术图纸生产产品无法被认定构成侵权。
2. 企业缺乏保密意识。
首先，企业为了说明产品的技术优势，将产品的关键技术参数放入公司网站或者产品宣传手册中予以展示，直接导致权利人的技术信息成为公知信息而丧失秘密性。
其次，有的企业根本没有保密意识，未采取任何具体的保密措施，有的企业仅仅局限于签订笼统的保密条款或者保密协议或者制定笼统的保密制度，个别企业会对技术图纸加盖“受控”或者“保密”字样的标志或者安装专业的加密管理软件，但是管理不严，保密措施形同虚设，他人可以随意获取。例如，在恒利公司清算组与国贸公司、宇阳公司侵害商业经营秘密纠纷案【（2012）民监字第253号】中，最高人民法院指出，派生于诚实信用原则的保守秘密的合同附随义务，无法体现商业秘密权利人对信息采取保密措施的主观愿望，不能构成作为积极行为的保密措施。
二、 如何举证“对方侵犯权利人的商业秘密”？
根据《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2007〕2号）第十四条的规定，权利人需要举证证明对方的商业信息（技术信息或者经营信息）与其商业秘密相同或者实质相同以及对方采取不正当手段的事实。
首先，如欲证明侵权者的商业信息与权利人的商业秘密相同或者实质相同，其前提条件是需要提供侵权者的商业信息。这对于商业秘密的权利人而言，直接调查收集侵权者的商业信息几乎是不可能完成的任务。因为商业秘密不象专利等可以直接体现在公开销售的产品上，其更多地体现在产品的形成或销售过程中，这是发生在企业经营内部的行为。 最高人民法院在“成都佳灵电气制造有限公司诉成都希望电子研究所、成都希望森兰变频器制造有限公司、胡向云、余心祥、郑友斌、邓仕方侵犯商业秘密纠纷上诉案”中也明确指出，“以两个产品的功能或者功能参数相同推定两个产品所采用的技术方案也一定相同，显然是一种缺乏科学依据的做法，相同功能的产品完全可能采用不同的技术方案来实现。” 在侵犯商业秘密案件中，如有初步证据证明侵权者聘用接触权利人商业秘密的（原）员工并与权利人生产、销售同类产品，为了调查、收集侵权者的商业信息证据，一般可采取以下方式：
1. 向人民法院申请证据保全。
这是当事人的基本诉讼权利，实际效果难以一概而论。一方面，有的法院基于各方面的考虑，不同意到侵权单位查封、扣押其商业信息；另一方面，即使法院裁定证据保全，如侵权单位拒不配合，法院难以强制执行。
2. 向工商行政管理机关举报，要求予以行政查处。
随着我国国家知识产权战略的实施与推进，工商行政机关对于查处知识产权侵权案件表现出较高的积极性，尤其是权利人为外国企业或者大型企业。如果工商行政管理机关认为侵权者涉嫌侵犯商业秘密或者进行不正当竞争，将予以立案并依法查处。但是，由于工商行政管理机关长期办理商标侵权、著作权侵权等不需要专业技能的案件，缺少办理商业秘密侵权案件的经验与专业技能，需要律师与之积极沟通与配合，方可能取得实效。同时，与人民法院面临同样的困境，其强制执行力较弱，一旦侵权单位拒不配合，难以获得有效证据。
3. 向公安机关经侦大队举报，争取刑事立案。
侵犯商业秘密罪的追诉标准为侵犯商业秘密给权利人造成的损失数额在五十万元以上的。公安机关拥有强大的侦查力量和先进的技术设备，到侵权单位调查取证几乎不会遇到什么阻力，获得侵权证据的可能性最高；其不足之处在于刑事立案的证据标准较高。
在调查、收集到侵权者的商业信息后，需要进行比对，才能确定侵权者的商业信息与权利人的商业秘密是否相同或者实质相同。而比对的前提是，权利人必须明确秘密点，其中技术信息的秘密点的确定最为复杂。商业秘密的权利人往往希望将产品的整套技术图纸或者生产工艺全部作为商业秘密予以保护，但是大多数情况下其中含有许多公知技术信息 ，二者必须区分开来，法院会要求权利人具体指出技术图纸或者生产工艺中的哪些内容、环节、步骤构成技术秘密，这需要权利人的技术人员甚至专门聘请的技术专家对秘密点进行书面说明。秘密点确定后，对于经营信息，法院可以直接进行对比并得出结论；对于技术信息，法院一般会将原告的技术资料、秘密点说明和被告的技术资料及其抗辩证据作为鉴定材料委托鉴定机构对被告的技术信息与权利人的技术秘密是否相同或者实质相同出具鉴定意见。如果被告提供虚假的技术信息，权利人对被告提供的技术方案有异议，认为按照该技术方案无法生产出涉案产品或者无法达到被告所称的技术效果并给出合理理由的，可先就被告的技术的实用性进行鉴定。
如果无法通过合法方式调查、收集到侵权者的商业信息，其结果可想而知 ，目前尚未看到人民法院依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释〔2001〕33号）第七十五条 的规定推定被告侵权成立的商业秘密案件。实践中，很多数情况下权利人因无法通过合法方式调查、收集到侵权者的商业信息而被迫放弃追究侵权者的法律责任，这是商业秘密案件数量极少的一大主因。据最高人民法院发布的中国法院知识产权司法保护状况所记载的数据统计，全国地方人民法院2010-2012年度每年新收不正当竞争民事一审案件分别为1131件，1137件，1123件（可以毫不夸张地说，其中大部分不是商业秘密案件），以侵犯商业秘密罪判决的案件分别为50件，49件、43件。
其次，司法实践中权利人几乎无法提供直接证据证明侵权者采取不正当手段的事实。《最高人民法院关于充分发挥知识产权审判职能作用推动社会主义文化大发展大繁荣和促进经济自主协调发展若干问题的意见》（法发〔2011〕18 号）第25条规定，商业秘密权利人提供证据证明被诉当事人的信息与其商业秘密相同或者实质相同且被诉当事人具有接触或者非法获取该商业秘密的条件，根据案件具体情况或者已知事实以及日常生活经验，能够认定被诉当事人具有采取不正当手段的较大可能性，可以推定被诉当事人采取不正当手段获取商业秘密的事实成立，但被诉当事人能够证明其通过合法手段获得该信息的除外。 这确立了“实质相同加接触”原则，适当降低了权利人的举证责任。
三、 如何举证“权利人因被侵权所受到的损失”？
我国现行法律对于民事案件中如何确定权利人的损失作了明确规定。根据《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》（法释〔2007〕2号）第十七条的规定，“确定反不正当竞争法第十条规定的侵犯商业秘密行为的损害赔偿额，可以参照确定侵犯专利权的损害赔偿额的方法进行。” “因侵权行为导致商业秘密已为公众所知悉的，应当根据该项商业秘密的商业价值确定损害赔偿额。商业秘密的商业价值，根据其研究开发成本、实施该项商业秘密的收益、可得利益、可保持竞争优势的时间等因素确定。”结合《中华人民共和国专利法》第六十五条、《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》（法释（2001）21号）第二十条的规定，权利人因被侵权所受到的损失应区分以下情况分别确定：
1. 侵权行为导致商业秘密被公开的，权利人的损失应当根据该项商业秘密的商业价值确定。商业秘密的商业价值，根据其研究开发成本、实施该项商业秘密的收益、可得利益、可保持竞争优势的时间等因素确定。
2. 侵权行为未导致商业秘密被公开的，权利人的损失可以参照确定侵犯专利权的损害赔偿额的方法进行确定。具体来说，包括：（1）根据权利人的商业秘密产品因侵权所造成销售总量减少的总数乘以权利人的每件商业秘密产品的合理利润所得之积计算；（2）根据侵权产品在市场上销售的总数乘以权利人的每件商业秘密产品的合理利润所得之积计算；（3）根据该侵权产品在市场上销售的总数乘以每件侵权产品的合理利润所得之积计算。合理利润一般按照侵权者的营业利润计算，对于完全以侵权为业的侵权者，可以按照销售利润计算；（4）适用定额赔偿办法计算。适用定额赔偿办法时，应当根据以下因素综合确定赔偿数额：侵权行为的性质、持续时间、范围、后果等；原告可能遭受的损失、被告可能获得的利益；合理的转让费、许可使用费等收益、报酬；被告的过错程度；被告有无侵权史；被告有无对权利人侵权判决未予执行或完整执行的记录；等等。
司法实践中，权利人的商业秘密产品因侵权所造成销售总量减少的数量，几乎无法举证，因为多数情况下，权利人的产品销量并未因侵权而直接减少，即使销量减少，也可能是市场其他因素导致，难以证明二者之间的因果关系。考虑到实践中侵权单位的财务账册不规范、不健全以及侵权产品的利润一般远低于权利人的产品利润，因此，以“侵权产品在市场上销售的总数乘以权利人的每件商业秘密产品的合理利润所得之积”计算权利人的损失是一种较为常用的方法，例如，“昆山埃索托普化工有限公司、江苏汇鸿国际集团土产进出口苏州有限公司诉上海化工研究院、原审被告陈伟元、程尚雄、强剑康侵害商业秘密纠纷上诉案[上海市高级人民法院（2005）沪高民三（知）终字第40号民事判决书] ”即采用这一计算方法。
关于侵权产品的销售数量，一般可以通过以下途径调查取证：
1. 向人民法院申请证据保全，查封、扣押侵权单位的财务账册、销售合同、发票等证据，委托审计。
2. 向人民法院申请调查、收集证据，到侵权单位所在地的国家税务局查询侵权单位的增值税专用发票开具明细。
3. 向侵权单位的买方调查、收集有关销售合同、发票证据。
关于权利人的每件商业秘密产品的合理利润，可以聘请审计单位对此进行专项审计。其中，合理利润按照营业利润而非税后利润计算符合计算侵权损害赔偿额的一般原则 ，因为权利人获得赔偿后仍需要缴纳企业所得税，审计过程中应当予以特别注意。
侵犯商业秘密给权利人造成重大损失的，构成侵犯商业秘密罪。在刑事案件中如何确定权利人的损失，我国刑事法律未作明确规定，司法实践中做法不一。例如，“西安市人民检察院诉裴国良侵犯商业秘密案 ”按照该行业平均利润标准计算侵权者所获得的利润，视为权利人的损失；“李智廷侵犯商业秘密上诉案[广西壮族自治区北海市中级人民法院（2007）北刑终字第101号刑事附带民事裁定书]” 在未认定侵权导致商业秘密被公开的情况下，直接参照权利人技术合作转让费及为引进技术所支出的培训费用来计算权利人的经济损失；“幸发芬侵犯商业秘密上诉案[湖北省汉江市中级人民法院（2008）汉刑终字第9号刑事裁定书]” 引用《中华人民共和国公安部关于在办理侵犯商业秘密犯罪案件中如何确定“给商业秘密权利人造成重大损失”计算方法的答复》 ，认为“对难以计算侵犯商业秘密给权利人所造成的损失的，司法实践中一般可参照《中华人民共和国反不正当竞争法》规定的民事赔偿额的计算方法。”笔者曾在一起侵犯商业秘密刑事案件中作为受害人的代理人参加刑事诉讼，主张我国刑事法律未规定如何确定权利人的损失，应当参照民事法律规定执行，即“权利人销售量减少的总数难以确定的，侵权产品在市场上销售的总数×权利人每件产品的合理利润可以视为权利人因侵权所受到的损失”,最终为检察院和法院所采纳。该刑事案件作为唯一一起侵犯商业秘密罪案入选2012江苏法院知识产权司法保护典型案例 。
四、 权利人能否提起刑事附带民事诉讼？
关于侵犯商业秘密刑事案件中被害人能否提起刑事附带民事诉讼，司法实践中做法不一。例如，最高人民法院公报案例“西安市人民检察院诉裴国良侵犯商业秘密案 ” 和最高人民法院公布的典型案例“李智廷侵犯商业秘密上诉案[广西壮族自治区北海市中级人民法院（2007）北刑终字第101号刑事附带民事裁定书]” 均支持被害人提起刑事附带民事诉讼，而最高人民法院公布的典型案例“苏东岭、陈忠政、何红旭、蔡云良侵犯商业秘密上诉案[辽宁省沈阳市中级人民法院（2007）沈刑二终字第259号刑事判决书] ”中明确指出，侵犯商业秘密罪案不属于《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第一条第一款 规定的附带民事诉讼的范畴。
无锡市中级人民法院、无锡市人民检察院、无锡市公安局于2011年6月30日联合发布的《关于办理侵犯知识产权刑事案件若干问题的意见（试行）》第二十六条规定，“在适用刑法第六十四条时，除有确切证据证明被害人的合法财产为犯罪分子所占有而应当及时返还外，知识产权权利人对犯罪分子主张知识产权侵权损失赔偿的，应另行通过民事诉讼程序处理，而不宜从犯罪分子的违法所得中直接退赔。”因此，无锡市中级人民法院及其基层法院均不受理侵犯知识产权刑事案件的被害人提起刑事附带民事诉讼。被害人必须等待刑事案件结束后另行提起民事诉讼请求侵权者承担停止侵权、赔偿损失等民事责任，这无形中增加了被害人的时间成本和诉讼成本，也不利于节约司法资源。
笔者认为，根据我国《刑法》第三十六条和《刑事诉讼法》第七十七条的规定，只要被害人因为被告人的犯罪行为而遭受物质损失，就有权提起刑事附带民事诉讼，侵犯商业秘密刑事案件的被害人不应被排除在外。《最高人民法院关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》（法释〔2000〕47号）将刑事附带民事诉讼范围局限于人身权利受到犯罪侵犯而遭受物质损失和财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失两种情形，与法律规定不符，应尽早予以修改或者废止。
五、 加强商业秘密保护的对策
“企业员工离职后另行设立公司或者跳槽到竞争对手单位，生产与原单位相同的产品，以低价恶性竞争”几乎是每一个商业秘密侵权案件中的经典桥段。企业的商业秘密之所以会泄漏，一方面则源于企业普遍缺少保密意识，他人可以轻易获取企业的商业秘密；另一方面源于我国立法不完善，执法不严，违法成本过低。如何加强商业秘密保护，是立法者、执法者（包括行政机关和司法机关）、企业共同面对的课题。
首先，对于企业来说，应当增强保密意识和证据意识，事前防范是关键。
商业秘密一旦泄露，不但难以追究侵权者的法律责任，而且商业秘密随时可能被公开而丧失价值。因此，商业秘密保护的重心在于事前防范而非事后救济。笔者建议，企业应当通过以下方面加强商业秘密保护：
1. 建立商业秘密保护规章制度；
2. 建立专门的商业秘密管理机构；
3. 明确商业秘密的范围，分类并划分等级；
4. 建立全方位、多层次、针对性的保密措施。例如：限定涉密信息的知悉范围，只对必须知悉的相关人员告知其内容；对于涉密信息载体采取加锁等防范措施；在涉密信息的载体上标有保密标志；对于涉密信息采用密码或者代码等；签订保密协议；对于涉密的机器、厂房、车间等场所限制来访者或者提出保密要求；等等。
韶关市行政机关规范性文件管理办法
广东省韶关市人民政府
韶关市人民政府令第23号
《韶关市行政机关规范性文件管理办法》已经2005年12月9日韶关市人民政府第十一届31次常务会议通过，现予发布，自2006年2月1日施行。
市长 徐建华
二○○五年十二月二十日
韶关市行政机关规范性文件管理办法
第一条 为了加强行政机关规范性文件管理，维护法制统一，促进依法行政，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》，结合实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件，指本市各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的规定、办法、实施细则。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。各级政府(含政府办公室)以自己的名义制定的规范性文件为政府规范性文件。县级以上政府组成部门、直属机构以及法律、法规授权的管理公共事务的组织(以下简称部门)等以自己的名义制定的规范性文件为部门规范性文件。
第三条 各级行政机关制定、审查和发布规范性文件以及相关的管理、监督工作，适用本办法。
各级行政机关制定发布内部工作制度、技术操作规程，以及对其直接管理的事业单位人事、财务、外事等事项的规定，不适用本办法。
第四条 各级行政机关应当加强对规范性文件的管理。
市法制局具体负责市政府及市政府各部门制定规范性文件的审查、监督和县(市、区)政府规范性文件的备案审查工作。
县(市、区)法制部门(机构)具体负责本行政区域内政府及其各部门制定规范性文件的审查、监督工作。
第五条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
(一)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
(二)相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、不便操作的；
(三)相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。
第六条 制定规范性文件，应当遵循下列原则：
(一)国家法制统一原则；
(二)依照法定职权和程序制定原则；
(三)职权与责任相统一原则；
(四)权利义务相一致原则；
(五)维护公民、法人和其他组织合法权益原则；
(六)精简、统一、效能原则；
(七)保障行政机关依法行使职权原则。
第七条 规范性文件一般包括如下内容：
(一)制定目的和依据；
(二)适用范围(或者调整对象)；
(三)有关部门的主要职责与义务；
(四)具体的制度规范；
(五)法律责任；
(六)施行时间。
第八条 规范性文件不得设定下列事项：
(一)行政处罚；
(二)行政许可；
(三)行政强制措施；
(四)行政事业性收费项目；
(五)其他应当由法律、法规、规章或者上级行政机关设定的事项。
没有法律、法规、规章、上级规范性文件依据的，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。
第九条 政府规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。
规范性文件应当用条文形式表述，根据内容需要，条可以分为款、项、目。条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
除内容特别复杂的外，规范性文件一般不分章、节。
规范性文件应当内在逻辑严密，用语规范、简洁、准确，使用文字和标点符号正确、规范，条文内容明确、具体，具有可操作性。
第十条 市政府规范性文件制定程序按照《韶关市政府规范性文件制定程序规定》执行。
县(市、区)政府规范性文件制定程序参照国务院《规章制定程序条例》、《韶关市政府规范性文件制定程序规定》执行。
规定、办法、实施细则之外的市、县(市、区)政府其他规范性文件按照其政府办公室的办文程序办理，涉及本办法第八条规定内容的，应当征求其法制部门(机构)的意见。
第十一条 规范性文件草案送审稿由法制部门(机构)负责统一审查。
市、县(市、区)政府规范性文件草案送审稿由起草单位直接报送本级政府法制部门(机构)审查。
起草单位报送规范性文件草案送审稿应当符合《韶关市政府规范性文件制定程序规定》第十六条规定。不符合规定的，法制部门(机构)不予受理，或者将材料退回起草单位补正后重新报送。
第十二条 部门规范性文件应当报本级政府法制部门(机构)进行合法性审查后再行发布，审查程序和时限按《广东省行政机关规范性文件管理规定》执行。
乡镇政府规范性文件应当报本县(市、区)法制部门(机构)进行合法性审查后再行发布，审查程序由各县(市、区)政府规定。
未经法制部门(机构)审查同意发布的部门或者乡镇政府规范性文件，由法制部门(机构)向社会公示该规范性文件无效。
第十三条 部门或者乡镇政府规范性文件报送审查时，制定机关应当提交下列文件：
(一)提请审查的公函；
(二)规范性文件草案送审稿文本以及说明；
(三)制定规范性文件的依据文本(包括相关法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关文件等)。
部门报送本级政府法制部门(机构)审查的规范性文件草案送审稿应当经本部门法制机构审核，并经本部门行政首长办公会议审议通过。
规范性文件草案送审稿的说明应当包括制定规范性文件的目的、主要内容、对主要问题的各种不同意见以及听取、采纳意见和协调的情况等。涉及本办法第八条规定的内容的，应当说明作出相关规定的依据。
第十四条 法制部门(机构)应当在3个工作日内对部门或者乡镇政府报送的规范性文件草案送审稿及有关文件进行审查，符合本办法第十三条规定的，应当受理；不符合规定的，可以将材料退回或者要求补正。重新报送或者补正材料之日为受理之日。
第十五条 政府规范性文件应当经本级政府常务会议或者全体会议审议通过。部门规范性文件应当经部门行政首长办公会议审议通过。
审议规范性文件草案时，一般由法制部门(机构)作说明。根据审议意见修改后重新提交审议的，由法制部门(机构)作修改情况的汇报。
第十六条 法制部门(机构)或者起草单位应当根据有关会议审议的意见，对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，报请市长、县(市、区)长、乡镇长或者部门首长签署。
依法应当经同级权力机关审议批准或者同级权力机关认为应当由其审议批准的政府规范性文件，经市长或者县(市、区)长、乡镇长签署后，报同级权力机关审议批准。
第十七条 各级政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
市政府及其部门规范性文件的发布载体是《政府工作》、《韶关日报》、韶关市人民政府公众信息网。《政府工作》上刊登的规范性文件文本为标准文本。
县(市、区)政府及其部门规范性文件的发布载体由本级政府决定。
乡镇政府应当在其办公所在地、所属各村民委员会所在地公共场所公告栏上公布其制定的规范性文件，公布日期不得少于30日。
第十八条 发布规范性文件的命令或者文件应当载明该规范性文件的制定机关、序号、规范性文件名称、通过日期、施行日期、行政首长签名或者加盖制定机关印章以及发布日期。
部门联合制定的规范性文件由联合的部门首长共同签署发布，使用主办机关的公文序号。
第十九条 县(市、区)政府规范性文件应当自公布之日起30日内报市政府备案，同时提交备案报告、规范性文件正式文本及说明各3份。
规范性文件备案审查程序，包括建议修改或者废止、提请撤销等，按照《广东省行政机关规范性文件管理规定》执行。
第二十条 违反《广东省行政机关规范性文件管理规定》和本办法制定规范性文件，情节严重，产生严重不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，政府法制部门(机构)可以提请行政监察部门依法追究制定机关主要负责人和直接责任人的行政责任。
第二十一条 政府法制部门(机构)不履行规范性文件审查职责，产生严重社会后果的，应当追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。
第二十二条 本办法自2006年2月1日起施行。此前颁布的规定与本办法不一致的，以本办法为准。