重庆市水文条例
重庆市人大常委会
重庆市水文条例
重庆市人民代表大会常务委员会公告〔2009〕第27号
《重庆市水文条例》已于2009年9月25日经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，现予公布。
重庆市人民代表大会常务委员会
2009年9月29日
重庆市水文条例
(2009年9月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过)
第一章 总 则
第一条 为了加强和规范水文管理工作，发展水文事业，为防灾减灾、水资源的开发利用与节约保护、城乡饮用水和水生态安全服务，促进经济社会的可持续发展，根据《中华人民共和国水文条例》,结合本市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内从事水文站网规划与建设，水文监测与预报，水资源调查评价，水文监测资料汇交与使用，水文设施与水文监测环境保护，水文监督管理等活动，适用本条例。
国家流域管理机构在本市行政区域内的水文活动可以参照本条例执行。
第三条 水文事业是国民经济和社会发展的基础性公益事业。市、区县（自治县）人民政府应当将水文事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算，并随着经济社会的发展逐步增加对水文事业的投入。
第四条 市水行政主管部门主管本市水文工作，其直属的市水文机构具体负责组织实施管理工作。
区县（自治县）水行政主管部门主管并组织实施本行政区域内除国家流域管理机构和市管权限以外的水文工作。
专用水文测站和从事水文活动的其他单位，应当接受市水文机构的行业管理。
第五条 市水文机构的职责是：
（一）负责组织实施水文法律法规和技术标准、规范，指导、监督和管理本市范围内水文活动；
（二）具体承担本市水文事业发展规划的编制和组织实施；
（三）负责职责范围内的专用水文站设立审批和本市水文监测资料的汇交、管理和使用审查；
（四）依法实施水文计量器具检定工作；
（五）负责本市水文、水资源监测和调查评价及本市水文情报预报及发布；
（六）法律、法规和规章规定的其他职责。
区县（自治县）水文机构的职责是：
（一）负责本区域水文事业发展规划的编制和组织实施；
（二）负责国家和市管河流以外的其他河流的水文、水资源监测和水文情报预报及发布；
（三）配合市水文机构做好水文资料汇交和水文监测环境保护工作。
第六条 市、区县（自治县）发展和改革、国土、建设、环保、交通、气象、测绘等有关部门在各自职责范围内依法配合做好有关水文工作。
第七条 市、区县（自治县）人民政府鼓励和支持水文科学技术的研究推广和水文科技人才的培养。
市、区县（自治县）人民政府按照国家有关规定，对在水文工作中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。
第二章 规划与建设
第八条 市水行政主管部门按照国家有关规定，会同市发展和改革等部门组织编制本市水文事业发展规划，报市人民政府批准实施，并报国务院水行政主管部门备案。
区县（自治县）水行政主管部门应当根据本市水文事业发展规划，结合当地国民经济和社会发展规划，会同区县（自治县）发展和改革等部门组织编制当地水文事业发展规划，报本级人民政府批准实施，并报市水行政主管部门备案。
水文事业发展规划主要包括水文事业发展目标、水文站网建设、水文监测和情报预报设施建设、水文信息网络和业务系统建设以及保障措施等内容。
第九条 水文站网建设实行统一规划。市水文机构应当根据本市水文事业发展规划，按照流域与区域相结合、区域服从流域，布局合理、防止重复，兼顾当前和长远需要的原则，组织编制本市水文站网建设规划，报市水行政主管部门批准后按照国家固定资产投资项目建设程序组织实施。
修改水文站网建设规划，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。
第十条 洪水灾害频发河流和防洪重要城镇应当规划建设必要的水文测站或者监测设施。
大中型水库、水电站、航运枢纽、城市防洪工程和易发洪水灾害的旅游景区，经营管理单位应当配套建设必要的专用水文测站或者设置水文监测设施。
水文监测应当采取水量与水质同步，驻测与巡测、自动遥测与人工监测相结合的方式，逐步提高自动化监测水平。
第十一条 水文测站实行分类分级管理。水文测站分为国家基本水文测站和专用水文测站；国家基本水文测站分为国家重要水文测站、市级水文测站和一般水文测站。
国家重要水文测站的设立和调整，由市水行政主管部门报国务院水行政主管部门直属水文机构批准；其他基本水文测站的设立和调整，由市水行政主管部门批准，并报国务院水行政主管部门直属水文机构备案。
第十二条 国家重要水文测站和市级水文测站建设应当纳入市级基本建设计划，所需经费由市级财政统筹安排。
一般水文测站建设应当纳入各区县（自治县）基本建设计划，所需经费由本级财政统筹安排。
专用水文测站的建设和运行管理经费，应当分别纳入其所服务的工程建设概算和运行管理经费。
第十三条 设立专用水文测站应当按照国家规定报市水文机构批准；撤销专用水文测站，应当报原批准机关批准。
第十四条 申请设立专用水文测站应当具备下列条件：
（一）具有开展水文监测工作必要的场地和基础设施；
（二）具有必需的水文监测专用技术装备和计量器具；
（三）具有相应的专业技术人员。
专用水文测站由设立单位建设和管理；设立单位可以委托市水文机构管理。
第十五条 市水文机构应当按照国家水环境质量监测制度的要求，在市水行政主管部门和市环保行政主管部门指导下组织规划、建设水环境监测网络。
第三章 监测与预报
第十六条 水文监测活动应当遵守国家水文技术标准、规范和规程，保证水文监测质量。未经批准，不得中止水文监测。
水文专用技术装备应当符合国家规定的技术要求;水文监测所使用的计量器具应当依法经检定合格。
从事水文监测工作的专业人员应当经过专业培训，并取得培训合格证书。
第十七条 市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门应当加强对地表水和地下水资源、水量、水质的动态监测，为防汛抗旱、水资源管理与保护提供及时、准确的监测资料。
市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门应当依法对水功能区、城乡饮用水源地、重要取水口和入河排污口的水量和水质状况进行动态监测和评价，定期编制本市水功能区及饮用水源地水质、水量情报预报，并报送市水行政主管部门。
市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，分析计算该水域的纳污能力，报请市水行政主管部门向本级环保行政主管部门提出限制排污总量的控制意见。
第十八条 市、区县（自治县）人民政府应当组织水行政主管部门、水文机构及有关部门建立洪水预警预报系统，提高洪水预警预报能力。
市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门应当加强水文巡测和调查分析工作，编制专项应急预案，建立水文应急监测机制。
市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门应当与国家流域管理机构及所属水文测站建立联动机制，实现水文情报互通和信息共享。
第十九条 各级各类水文测站应当及时、准确地向所在地人民政府防汛抗旱指挥机构、水行政主管部门和市水文机构报告有关水文情报预报。
大中型水库、水电站、航运枢纽等水工程管理单位应当承担相应水情报汛任务，并将生产调度和蓄(泄)水调度计划报送所在地人民政府防汛抗旱指挥机构和有关水文机构备案。
市水文机构为编制水文情报预报需要使用其他相关资料的，交通、气象、测绘、电力等有关部门和单位应当无偿提供。
第二十条 水文情报预报和洪水警报实行统一发布制度。禁止任何其他单位和个人向社会发布水文情报预报。
重要汛情、洪水预报等信息由市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构发布；实时水文信息由市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门根据管理权限发布。
其他单位设置的专业水文测站，可以发布供本系统使用的专项水文情报预报。
第二十一条 市、区县（自治县）广播电台、电视台和政府指定的报纸，应当及时播发刊登水文情报预报。
广播、电视、报纸和网络等新闻媒体向社会传播水文情报预报和洪水警报，必须使用市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构或者市水文机构提供的信息，并标明发布时间和机构名称。
第二十二条 从事水文水资源调查评价的机构必须按照《中华人民共和国水文条例》规定取得水文水资源调查评价资质。
流域面积在一千平方公里以上的河流和省际河流流域的水文水资源调查评价，应当具有水文水资源调查评价机构甲级资质；其他流域的水文水资源调查评价，应当具有水文水资源调查评价机构乙级以上资质。
第四章 资料的汇交与使用
第二十三条 水文监测资料实行统一汇交制度。市水文机构根据国家有关规定负责本区域内水文监测资料的汇交和管理工作。
在本市范围内从事地表水和地下水的水量、水质监测的专用水文测站、取水工程管理单位以及其他从事水文监测的单位应当按照国家水文技术标准和资料管理权限将水文监测资料整编后汇交。
第二十四条 水文监测汇交资料包括：
（一）地表水的水位、流量、水质、水温、泥沙、冰情、水下地形；
（二）地下水的水位、水量、水压、水温、水质；
（三）降雨量、蒸发量、墒情；
（四）大中型水库（水电站、航电枢纽）等水利工程的取（退）水、蓄（泄）水资料以及生产调度资料；
（五）水功能区、区县跨界断面、饮用水源地以及在江河湖库设置的排污口的水量、水质监测资料。
第二十五条 从事水文监测的单位应当在每年三月底之前将上一年度的水文监测资料向市水文机构汇交。
第二十六条 市水文机构应当妥善存储和保管汇交的水文监测资料，并根据需要进行加工整理，形成水文监测成果。
第二十七条 基本水文监测资料应当依法公开，属于国家秘密的，按照国家有关规定执行。
市水文机构应当建立本市水文数据库和水文信息共享平台，无偿为公众提供实时水文情报预报等信息。
国家机关决策和防震减灾、国防建设、公共安全、环境保护等公益事业需要使用水文监测资料和成果的，应当无偿提供。
第二十八条 水文机构为特定项目提供的水文监测资料，只供使用单位用于该特定项目；未经水文机构同意，任何单位和个人不得擅自转让、转借、出版或者用于其他营利性活动。
第二十九条 下列事项中使用水文监测资料应当按照《中华人民共和国水文条例》规定，经市水文机构审查：
（一）城乡、流域、防洪、水资源开发利用等重要规划；
（二）水资源调查评价、建设项目环境影响评价、防洪影响评价；
（三）建设项目水资源论证、编制水土保持方案；
（四）涉水建设项目可行性研究与初步设计；
（五）重要的取水、排水和排污口的新建、改建、扩建；
（六）水事纠纷调处、水行政执法活动；
（七）法律、法规和规章规定的其他事项。
第五章 设施与监测环境保护
第三十条 任何单位和个人不得侵占、毁坏、擅自移动或者擅自使用水文监测设施，不得干扰水文监测。
国家基本水文测站的监测设施因自然灾害遭受破坏的，所在地人民政府及有关部门应当及时组织修复，确保其正常运行。
第三十一条 未经批准，任何单位和个人不得迁移国家基本水文测站；因重大工程建设确需迁移的，建设单位应当在建设项目立项前，报请对该站有管理权限的水行政主管部门批准，迁移所需费用由工程建设单位承担。
迁移国家基本水文测站，相应水文机构应当采取应急措施，保证迁移期间水文监测工作正常开展。
第三十二条 区县（自治县）人民政府应当按照下列标准划定水文监测环境保护范围，并设立地面标志向社会公布：
（一）水文测站监测断面上、下游各五百米，河道两岸历史最高洪水水位以内的区域；
（二）观测场所周围五十米的区域；
（三）监测设施周围二十米的区域。
第三十三条 禁止在水文监测环境保护范围内从事下列活动：
（一）种植高秆作物、堆放物料、修建建筑物、停靠船只；
（二）取土、挖砂、采石、淘金、爆破和倾倒废弃物；
（三）在监测断面取水、排污或者在过河设备、气象观测场、监测断面的上空架设线路；
（四）其他对水文监测有影响的活动。
第三十四条 在水文测站上下游建设影响水文监测的工程，建设单位应当采取相应补救措施，在征得对该站有管理权限的水行政主管部门或者水文机构同意后方可建设。
因工程建设致使水文测站改建的，所需经费由建设单位承担。
第三十五条 在通航河道中或者桥上进行水文监测作业时，应当设置警示标志。
进行水文监测作业时，过往的车辆、船只等交通工具应当减速或者避让。
第六章 法律责任
第三十六条 违反本条例规定的行为，《中华人民共和国水文条例》已有处罚规定的，从其规定。
第三十七条 违反本条例第十条第二款规定，未配套建设必要的专用水文测站或者设置水文监测设施的，责令限期整改；逾期未整改的，处五千元以上一万元以下罚款。
第三十八条 违反本条例第十九条第二款规定，未将生产调度和蓄(泄)水调度计划报送备案的，责令水工程管理单位限期备案；逾期未备案的，处一千元以上五千元以下罚款。
第三十九条 违反本条例第二十八条规定，未经同意，擅自将水文监测资料转让、转借、出版或者用于其他营利性活动的，责令停止违法行为，没收违法所得，并处一千元以上五千元以下罚款。
第四十条 本条例规定的行政处罚，由市、区县（自治县）水行政主管部门依据职权决定，市水行政主管部门可以委托市水文机构实施行政处罚。
第七章 附 则
第四十一条 本条例中水文监测、水文测站、国家基本水文测站、国家重要水文测站、专用水文测站、水文情报预报、水文监测设施、水文监测环境的含义依照《中华人民共和国水文条例》规定确定。
水文工作是指通过对水位、流量、降水量、泥沙、蒸发、地下水位及水质、墒情等水文要素的监测和分析，对水资源的量、质及其时空变化规律的研究，以及对洪水和旱情的监测与预报，为国民经济建设，防汛抗旱，水资源的配置、利用和保护提供基本信息和科学数据的活动。
市级水文测站的含义是指在本市流域性河流、市管大中型水库及重点工程、重要水功能区等设立的对防灾减灾、区域水资源管理起到重要作用的国家基本水文测站。
第四十二条 本条例自2009年12月1日起施行。
关于《重庆市水文条例（草案）》的说明
--2009年7月21日在市三届人大常委会第十一次会议上
市水利局 朱宪生
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
2009年7月6日，市人民政府第43次常务会议审议通过了《重庆市水文条例（草案）》（以下简称草案）及其说明。我受市人民政府委托，现就提请审议的草案作如下说明。
一、立法的必要性
一是建设长江流域重要生态屏障的需要。水文事业是经济社会发展不可缺少的基础性公益事业。水文工作通过对水位、流速、流量、降水量等水文要素的监测和分析，对水资源的量、质及其时空分布变化规律的研究，以及对洪水的监测和预报，为水资源的配置、利用、保护和防洪减灾提供科学依据。国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》明确提出了"提高水资源利用水平和城乡居民供水、农业灌溉用水、防洪减灾的安全保障水平"的要求。水文工作质量高低直接关系到三峡库区生态环境建设，关系到长江流域生态安全。因此，有必要通过地方立法加强水文工作，有效发挥水文工作的基础性公益作用，为建设长江流域重要生态屏障服务。
二是增强防洪抗旱能力的需要。2006年重庆发生百年不遇特大干旱、2007年嘉陵江枯水严重威胁主城几十万群众饮水，水利部门和水文机构及时、准确对旱情、枯水水情做出分析预报，为各级政府科学决策和组织防洪抗旱提供了权威依据，2008年"5.12"汶川大地震，水利部门和水文机构加强对震区雨情、水情、水质监测分析预报，特别是对唐家山堰塞湖溃坝隐患可能给我市造成的影响进行了科学分析和准确预报，为市政府提前启动应急预案，降低灾害损失起到了重要作用。因此，通过水文立法，能够进一步健全水文工作机制，完善水文工作制度，提高水文工作质量，增强我市防洪抗旱能力。
三是进一步加强和规范水文管理工作的需要。随着经济社会的发展，各行各业对水文工作的要求越来越高，但我市水文事业现状还不适应新形势和新任务的需要，水文事业发展出现了一些需要解决的问题，主要表现为：水文事业作为一项基础性的公益事业基础设施建设滞后，现代化水平较低，使水文工作无法更好地满足经济建设的需要；由于缺乏统一的规划和管理，导致水文站网建设布局不够合理，直接影响水文基础性公益作用的发挥；水文管理工作薄弱，从事水文工作的单位分布在水利、交通、国土等部门，缺乏全面有效的统一管理，导致水文监测标准不统一，水文监测资料共享程度低；水文监测设施和监测环境保护不到位，经常遭到损毁、破坏。2007年国务院颁布了《中华人民共和国水文条例》（以下简称国务院水文条例），对水文事业发展和管理工作设定了一系列新的法律制度，而我市2000年颁布施行的《重庆市水文管理办法》（渝府令第105号）已经不能适应我市水文工作和水文事业发展新的要求，因此，为了进一步加强和规范水文管理工作，发展水文事业，制定一部符合我市实际需要的地方性法规十分必要。
二、草案的起草过程和结构内容
按照市人大常委会和市政府2009年立法计划要求，市政府法制办根据《中华人民共和国立法法》和《重庆市行政立法基本规范（试行）》有关要求，对市水利局起草送审的《重庆市水文条例（送审稿）》组织了充分研讨并进行了认真审查：一是在重庆市政府公众信息网上广泛征求了公众的意见；二是征求了市政府相关部门、有关单位和各区县（自治县）政府的意见；三是召开了市政府法律顾问、立法评审委员、水利水文专家和基层有关代表参加的论证会；四是分别到渝西、渝东北、渝东南地区的水文测站进行了实地考察调研；五是借鉴了广西、陕西、江苏等地立法经验。根据各方意见，我们对送审稿进行了反复修改，形成了这次提请审议的《重庆市水文条例（草案）》。
草案分七章共四十三条。包括总则、水文站网规划与建设、水文监测与预报、水文资料汇交与使用、水文设施与监测环境的保护、法律责任、附则七个部分。
三、需要说明的几个问题
（一）关于水文管理体制和管理职责问题
国务院水文条例规定了省级以上水行政主管部门下设专门的水文机构具体负责水文工作，对省级以下水文管理体制未作规定，草案结合重庆直辖管理体制特点，提出实行分级管理的方案。草案第四条第一款规定"市水行政主管部门主管本市水文工作，其直属的市水文机构具体负责组织实施管理工作"；鉴于水文在防汛防旱、水资源管理、水环境保护等方面的工作直接为地方经济社会发展服务，第四条第二款规定"区县（自治县）水行政主管部门主管本行政区域内除国家流域管理机构和市管权限以外的水文工作"；此外，针对当前水文行业管理薄弱，重复建设严重，水文信息采集混乱等问题，第四条第三款规定"专用水文测站和从事水文活动的其他单位，应当接受市水文机构的行业管理"。按照市编制部门的意见，同时结合我市水文管理体制的特点，草案第五条规定了市水文机构的五项管理职能。
（二）关于水文测站设置问题
根据《重庆市水文发展"十一五"规划》，2006年至2010年我市规划新建18个水文测站（已建5个）；2011年至2020年中长期拟规划新建和改造45个水文测站。在论证过程中，有关部门和专家提出在规划建设时，应当充分考虑我市经济社会发展各时期需求和防洪防汛、水生态保护的实际情况进行，做到长远规划、科学设置、分段实施。因此，草案第十条第一款规定"洪水灾害频发河流和防洪重要城镇应当规划建设必要的水文测站或者监测设施"，第十条第二款规定"大中型水库、水电站、航运枢纽、城市防洪工程的经营管理单位应当配套建设必要的专用水文测站或者设置水文监测设施"，草案第十条第三款规定"水文监测应当采取水量与水质同步，驻测与巡测、自动遥测与人工监测相结合的方式，逐步提高自动化监测水平"。
（三）关于水文监测与预报问题
水文监测和情报预报是防汛防旱指挥决策和水利工程科学调度的重要依据。准确、及时地发布水文情报预报，对于防范水患灾害、保障社会供水安全发挥着重要作用。为保证水文监测和情报预报的准确、及时和权威，草案第十七条第一款规定"市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门应当加强对地表水和地下水资源、水量、水质的动态监测，为防汛抗旱、水资源管理与保护提供及时、准确的监测资料"。草案第二十条规定"水文情报预报和洪水警报实行统一发布制度。禁止任何其他单位和个人向社会发布水文情报预报。重要汛情、洪水预报等信息由市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构发布；实时水文信息由市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门根据管理权限发布。其他单位设置的专业水文测站，可以发布供本系统使用的专项水文情报预报"。
（四）关于资料汇交与使用问题
水文监测资料是编制各类规划、建设涉水重要工程、加强水资源管理与保护不可缺少的基础技术资料。为提高水文监测资料的共享程度和利用率，草案第二十三条至第二十八条规定了水文监测资料统一汇交、汇交资料范围、汇交时间要求、水文资料管理、基本水文监测资料公开、水文监测资料共享等内容。同时，为确保各类综合规范、水资源开发利用规划、重要建设项目水资源论证等所使用水文监测资料的可靠性和一致性，草案第二十九条细化了水文监测资料使用审查制度。
（五）关于水文监测环境保护范围及限制事项问题
在保证水文监测数据的科学性、准确性，以及水文监测工作的技术要求的同时，要处理好保护和发展的关系，以有利于我市河流沿岸的开发利用，为经济社会发展留足空间。对此，我们采用最低标准调整缩小了水文监测环境保护范围,并对保护范围内限制事项分监测环境、监测场所、监测断面三类不同情况进行规定，草案第三十二条规定"区县（自治县）人民政府应当按照下列标准划定水文监测环境保护范围，并设立地面标志向社会公布：（一）水文测站监测断面上、下游各500米，河道两岸历史最高洪水位以内的区域；（二）观测场所周围50米的区域；（三）监测设施周围20米的区域"。草案第三十三条规定"在水文监测环境保护范围内不得取土、挖砂、采石、爆破和倾倒废弃物；在监测场所不得取水、排污或者种植高秆作物、堆放物料、修建建筑物、停靠船只；在监测过河设备、气象观测场、监测断面的上空不得架设线路"。
（六）关于国家流域管理机构与地方水文管理机构的关系问题
按照《中华人民共和国水文条例》的规定，水文工作实行中央和地方分级管理、流域管理和区域管理相结合的体制。在我市范围内，国家流域管理机构（长江上游水文局）负责长江、嘉陵江、乌江干流水文管理工作，市水文机构和区县（自治县）水利部门按职责负责本行政区域内除此以外其它河流的水文管理工作。长期以来，国家流域管理机构与地方水利部门和水文机构工作按照事权各司其责，相互合作，配合密切。为了更好地发挥水文工作基础性公益作用，为我市经济社会发展服务，经征求流域管理机构同意，草案第二条第二款规定"国家流域管理机构在本市行政区域内的水文活动可以参照本条例执行"。草案第十八条第三款规定"市水文机构、区县（自治县）水行政主管部门应当与国家流域管理机构及所属水文测站建立联动机制，实现水文情报互通和信息共享"。
（七）关于法律责任问题
鉴于《中华人民共和国水文条例》等对草案部分相关违法行为的处罚已有明确规定，草案第三十六条规定"违反本条例规定的行为，《中华人民共和国水文条例》已有处罚规定的，从其规定"，此外，草案结合本市实际，第三十七条至第四十条对《中华人民共和国水文条例》没有涉及的违法行为处罚作出规定。草案第四十一条对行政处罚委托问题作出规定。
条例草案和以上说明，请一并审议。
重庆市人大农业与农村委员会
关于《重庆市水文条例(草案)》审议意见的报告
（2009年7月21日在市三届人大常委会第十一次会议上）
市人大常委会：
2009年7月16日，市人大农业与农村委员会第九次会议对《重庆市水文条例（草案）》进行了审议。市人大常委会法工委、市政府法制办、市水利局有关领导列席了会议。现将审议意见报告如下：
一、关于制定《重庆市水文条例》的必要性
水文事业是经济社会发展必不可少的基础性公益事业。国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》对提高水资源利用水平，提高城乡居民供水、农业灌溉、防洪减灾的安全保障水平，提出了明确的要求，也是对水文工作提出的新要求。水文工作质量的高低，直接关系到三峡库区生态环境建设，关系到长江、嘉陵江等江河流域的防洪和生态环境安全，关系全市防灾减灾的科学决策，关系到人民生产生活的安全保障。2000年市政府颁布的《重庆市水文管理办法》，对发展水文事业、规范水文管理起到了重要的作用，但随着经济社会的发展，已不能适应水文工作的新要求。2007年国务院颁布了《中华人民共和国水文条例》，对水文事业发展和管理工作设定了一系列新的法律制度。2008年市三届人大一次会议期间，市人大代表提出了加快制定水文条例的议案，市人大常委会将其列入了本届立法规划和今年的审议项目。因此，制定水文条例，提升地方水文立法层次是很有必要的。
二、关于制定《重庆市水文条例》的可行性
从研究审议市人大代表制定水文条例议案开始，市人大农委、市水利局就着手开展水文立法调研，除在市内调研外，赴广西、湖南、江西等地学习借鉴了立法经验，之后加快了条例的起草和论证工作。草案送市政府审查之后，市政府法制办广泛征求意见，多次论证修改，并经市政府常务会议审议通过。我委认为，《重庆市水文条例（草案）》立法指导思想正确，内容全面，结构合理，符合上位法规定，适应我市水文事业发展的新要求，具有地方特色，操作性较强，已基本成熟，同意提请市三届人大常委会第十一次会议审议。
三、关于《重庆市水文条例（草案）》的修改意见
我委提前介入水文立法工作，多次参加市水利局、市政府法制办组织的论证、修改工作，提出的意见和建议大多已被采纳。委员会第九次会议审议提出了以下修改意见：
（一）第一条关于立法目的的定位相对偏窄，建议将第一条"为了加强和规范水文管理工作，发展水文事业，为构建长江上游生态屏障服务，根据《中华人民共和国水文条例》,结合本市实际，制定本条例。"修改为"为了加强和规范水文管理工作，发展水文事业，为防灾减灾、水资源的开发利用与节约保护、城乡饮用水和水生态安全服务，促进经济社会的可持续发展，根据《中华人民共和国水文条例》,结合本市实际，制定本条例。"
（二）第四条第二款"区县（自治县）水行政主管部门主管本行政区域内除国家流域管理机构和市管权限以外的水文工作。"建议修改为"区县（自治县）水行政主管部门主管本行政区域内除国家流域管理机构和市管权限以外的水文工作，其直属的水文机构具体负责组织实施"。
（三）第五条相应增加一款，作为第二款："区县水文机构的职责：（一）负责本区域水文事业发展规划的编制和组织实施，（二）负责国家和市管河流以外的其他河流的水文、水资源监测和水文情报预报及发布，（三）配合市水文机构做好水文资料汇交和水文监测环境保护工作"。
（四）第六条的有关部门职责，应当包括市和区县（自治县）两级有关部门的职责。建议在"发展和改革"前增加"市、区县（自治县）"。
（五）第九条第二款"市水文机构应当根据经济社会发展需要及水情变化，适时调整本市水文站网建设规划，并报原批准机关批准。"建议修改为"修改水文站网建设规划，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。"
（六）第三十八条中对未按时将生产调度和蓄泄水调度计划报送备案的，应增加相应罚款规定，建议将"违反本条例第十九条第二款规定，未将生产调度和蓄泄水调度计划报送备案的，责令水工程管理单位限期备案。"修改为"违反本条例第十九条第二款规定，未将生产调度和蓄泄水调度计划报送备案的，责令水工程管理单位限期备案，逾期未备案的，处以2000元以上20000元以下罚款。"
（七）建议在第七章附则第四十二条中增加一款水文含义的表述，作为第二款："水文工作通过对水位、流量、降水量、泥沙、蒸发、地下水位及水质、墒情等水文要素的监测和分析，对水资源的量、质及其时空变化规律的研究，以及对洪水和旱情的监测与预报，为国民经济建设，防汛抗旱，水资源的配置、利用和保护提供基本信息和科学数据。"
以上报告请予以审议。
重庆市人大法制委员会
关于《重庆市水文条例(草案)》审议结果的报告
--2009年9月22日在市三届人大常委会第十二次会议上
市人大法制委员会副主任委员 周朝东
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大法制委员会的委托，现就《重庆市水文条例(草案)》(以下简称草案)的审议结果报告如下：
2009年7月，市三届人大常委会第十一次会议对草案进行了第一次审议。会后，法制工作委员会会同市人大农委、市政府法制办、市水利局对常委会组成人员的审议意见进行了认真研究，并组织召开了市级十余个相关部门、部分立法咨询专家参加的征求意见座谈会。在此基础上，法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见、市人大农委的审议意见和其他方面收集的意见对草案进行了修改，经2009年9月10 日市人大法制委员会第二十二次全体会议审议通过，形成了提请本次常委会会议审议的《重庆市水文条例(草案)（二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)。
一、关于立法目的
有意见认为，草案第一条关于立法目的的规定，定位相对偏窄，不能充分说明水文事业的基础性地位和作用，应予补充。法制委员会采纳这一建议，在二次审议稿第一条中增加了"为防灾减灾、水资源的开发利用与节约保护、城乡饮用水和水生态安全服务，促进经济社会的可持续发展"的内容。
二、关于水文资料的利用
有意见建议草案第十九条第三款中的"有关部门和单位"应予以明确，如与水文工作关系密切的交通、气象、测绘、电力等部门和单位；同时，还建议对于国家机关决策及公共利益需要，水文机构应当无偿提供水文资料。法制委员会采纳了这些建议，二次审议稿对草案第十九条第三款和第二十七条作了相应修改。
三、关于附则
有常委会组成人员提出，水文的专业性很强，条文中应对水文的概念给予明确。法制委员会采纳了这一建议，在二次审议稿附则第四十二条增加了对水文工作的解释
四、其他修改
1.有意见认为，针对区县（自治县）水文工作较为薄弱的实际情况，在规定市水文机构的职责的同时，也应当明确区县（自治县）水文工作的实施部门和职责。法制委员会采纳这一意见，在二次审议稿第四条第二款中增加了"并组织实施"的内容；在二次审议稿第五条增加了一款 "区县（自治县）水文机构的职责"的内容。
2.鉴于本市部分旅游景区曾发生山洪灾害，并导致人员伤亡的重大灾害事故，市主要领导提出了关于"加快我市山洪灾害防治规划的制定，对山洪等险情需要有充分估计和预防，进一步加强水情监测设施建设"的要求。因此，将草案第十条第二款修改为："大中型水库、水电站、航运枢纽、城市防洪工程和易发洪水灾害的旅游景区，经营管理单位应当配套建设必要的专用水文测站或者设置水文监测设施。"
3.将草案第五条第四项修改为"依法实施水文计量器具的检定工作"，使水文计量器具检定工作符合相关法律要求。
4.二次审议稿第六条、第十九条第三款增加了"交通"、"测绘"、"气象"、"电力"等相关部门和单位。
5.第十六条第三款增加"并取得培训合格证书"内容。
6.第三十三条改为分项表述，与上位法保持一致。
7.第三十八条增加"逾期未备案的，处一千元以上五千元以下罚款"的内容，更便于实际执法。
8.草案第四十条的内容予以删除，因为草案第三十三条所规定的禁止行为在《中华人民共和国水文条例》已做出处罚规定，按照草案第三十六条的表述，草案第四十条属重复规定。
此外，二次审议稿还对其他一些文字进行了修改。
法制委员会认为，二次审议稿已比较成熟，建议经本次常委会会议审议修改后予以表决。
二次审议稿连同以上报告，请一并审议。
重庆市人大法制委员会
关于《重庆市水文条例(草案)》修改情况的说明
--2009年9月25日在市三届人大常委会第十二次会议上
市人大法制委员会副主任委员 周朝东
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大法制委员会的委托，现就《重庆市水文条例(草案)》的修改情况作如下说明：
9月22日，本次常委会分组审议了《重庆市水文条例(草案)》二次审议稿(以下简称二次审议稿)。常委会组成人员普遍认为，二次审议稿已经比较成熟，经修改后可提交本次会议表决。同时，有组成人员对水文的定位及一些文字表述提出了修改意见和建议。会后，法制工作委员会会同市政府相关部门，对这些审议意见进行了认真研究，并对二次审议稿进行了修改，经2009年9月23日市人大法制委员会第二十三次全体会议审议通过，形成提请本次会议表决的《重庆市水文条例(草案)(表决稿)》(以下简称表决稿)。
本条例如获本次会议通过，建议自2009年12月1日起施行。
表决稿连同以上说明，请一并审议。
合同解除溯及力之反思与重构
—兼评合同法第97条
湖北民本律师事务所 韩立强
内容摘要：在解除有无溯及力的问题解释方面，合同法第97条不甚明确。学理上虽然权威学者认为将传统民法中的合同终止与合同解除合一规定，进而以合同类型是否继续作为判断解除有无溯及力的标准，但是，我们认为，无论出于立法技术考虑，还是出于规定的逻辑性，上述认识事实上并非没有商榷的余地。
关键词：合同解除，溯及既往原则，继续性合同，非继续性合同
合同解除关系合同存续，对当事人利益影响重大。从目前《合同法》对合同解除的规定看，立法技术上，该法迎合了国际贸易领域的统一法运动趋势，对各国立法例及国际公约借鉴有加，对合同解除制度理论研究的最新成果也有所反映。但作为“未完全理论化的协议”，被贴上社会本位标签的现行解除制度与社会现实已显得格格不入，在合同解除的效力层面，问题更为突出。合同法第97条无视法律的确定性将溯及力问题抛给了法官，更使得理论方面的困惑及实务方面的混乱被无限放大，值得吾人反思。
一、合同法第97条将问题复杂化
就合同法第97条文义看，“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”的措辞虽然认可合同解除与损害赔偿请求权的并存，但在解除有无溯及力问题上却相当谨慎，从中很难看到传统大陆法系国家传统立法的影子，法律语言的确定性要求被忽视，而大而全、原则性强的立法特色彰显无疑。
而学者对合同解除是否溯及既往的理解，更是莫衷一是：有学者认可解除的直接效力说，即解除溯及于合同成立之时消灭合同，解除权行使后，合同如同自始不存在，未履行的债务归于消灭，已经给付的，发生恢复原状请求权；也有学者坚持解除无溯及力的认识，即合同解除仅指向将来发生效力，已为的给付仍有合法依据，并不因解除而失其基础。该说又可细分为间接效力说与折衷说，“间接效力说者，谓解除非消灭债之关系，不过阻止其已发生之效力，从而尚未履行者，发生拒绝履行之抗辩权，已履行者发生新返还请求权”，“折衷说，则指解除之际，债务尚未履行者，自其时债务消灭，既已履行者，发生新返还请求权，此说认同解除消灭债权关系，与间接效力说不同，然不认有溯及的效力，与直接效力说亦异”[1]；更有学者以继续性合同与非继续性合同的区分为前提，认为解除的溯及力也应区别对待，继续性合同的解除一般无溯及力，而非继续性合同的解除有溯及效力。是为区别说。日本民法并实践了该模式。
相比学者界说，合同法第97条的规定似乎超凡脱俗，从全国人大网关于合同法条文释义的说明看，立法的基本思路显然是渴望开拓所谓的中国特色之路。然在不健全的制度背景下，如此规定不仅与“法律贵在确定、明确”的大陆法系立法传统相去甚远，法律适用上也面临着障碍。如，关于不定期租赁合同的解除效力，合同法分则无规定，依合同法第124条，理应准用第97条并参照“类似合同”即买卖合同这一典型有偿合同的规定，但殊不知即便是区别论者也认可买卖合同解除的溯及效力，因此，法律适用上必然呈现依法参照适用的买卖合同的规定却不能合理解释不定期租赁合同解除效力的局面，绕有趣味。再者，在制约机制不完善的环境中，逢当事人约定不明又不能达成其他非诉讼合同救济手段时，将私权、私利拱手交给无授权及无制约的法官自由裁量权，通过集立法权与司法权于一身的法官对第97条的司法推断，去实现司法公正，非但与形式正义的要求相背离，而且难度不小。因为“假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[2]又裁量标准的不确定，灵活性作用的无限放大最后可能既无法保证同一事实统一结果的基本公正，更可能与当事人意思自治的本意相左。因为仰仗于法官个体素质的裁量权在不受限制的环境中运行，必然倾向于随意、武断。“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极至，这是一条万股不易的经验”。这无疑会对私权体系的建立与运行构成威胁。恰如威廉•道格拉斯法官所言，“绝对自由裁量权与腐败一样，标志着自由的末日开始来临。”[3]自然，类似自由裁量权扩张的本性也会侵蚀到宪政大厦的角角落落，进而对人们的法律信仰造成冲击。
可见，合同法第97条灵活有余，但规范性不足，意图解决问题，实则使问题复杂化了。
二、“无溯及力说”已是“昨日黄花”
然而，无溯及力说能否贴切地揭示合同解除效力的本质呢？不无疑问。虽然该说曾是我国学界的通说[4]，但该说的产生有深刻的历史根源，且其确立问题往往同合同解除与损害赔偿的关系问题纠葛在一起。考究代表性之德国学界认识，在2003年德国民法典修订前，立法上规定解除发生溯及既往的效力，但合同解除与损害赔偿的关系方面，由于解除权的行使致使合同关系归于消灭，而损害赔偿请求权以合同关系的存在为前提，因此二者间当事人只可择一行使。“惟损害赔偿之原因与范围如何，自纯理论上言之，因债务不履行之损害赔偿义务，不过为原债务之变形或扩张，原债务既因契约之解除 而溯及的消灭，赔偿义务亦当然消灭，德国民法定为债权人须于解除与损害赔偿二者，选择其一，既为贯彻此理论也”[5]。这种理论逻辑考虑得到，但对当事人利益的保护却是不周到的，法定解除情形更是如此。因此，这种规定一出台就倍受学者及实务界的非议，如学者所言，“虽然该说从理论上能自圆其说，但过分重视了逻辑推演，忽视了当事人之间的利益衡量，对非违约方保护不力，因为有时单独地解除合同或请求损害赔偿都不能使非违约方的损害得到补偿”[6]有鉴于此，学者及法官往往通过对合同解除效力的另种解释来弥补立法上的上述缺陷。发展到后来，形成了合同解除间接效力的通说，即“解除契约时，并未溯及消灭原契约，而是在内容上，将其转变为一结算关系，未履行之给付义务因而废除，已给付者，则发生返还关系，但原契约关系之整体仍继续存在，仅其内容因解除有所变更而已”[7]。虽如王泽鉴先生所言，“此通说之基本贡献，在于使契约解除时，债务人仍得主张债务不履行之损害赔偿，而获得圆满之理论基础”[8]，但在2003年以前的德国，对解除效力的认识，事实上形成了立法上的溯及力规定与学者及判例无溯及力的解释对立的局面。然随着新债法典第314条第4款 “解除合同，并不排除损害赔偿的权利”及该法第346条第1款“一方当事人合同保留解除权或享有法定解除权的，在解除合同时必须归还其所受领的给付并返还所获得的收益”的出台，这种着眼于立法上的逻辑自证产生的学说，由于其下当事人救济手段的单一以及解除初衷倍受质疑，逐渐的淡出各国立法的舞台。在“法律的生命不在逻辑而在经验”的影响下，间接效力说也逐渐淡出我国学者的认识。而折衷说由于在当事人合法利益保护方面与间接效力说同样的问题，也很少有人采纳（折衷说自身的弊端明显，参见史尚宽著《债法总论》，在此不多赘述）。事实上，我国立法自合同立法三足鼎立时代始，对于合同解除与损害赔偿请求权并存就是认可的，并没有德国学者“间接效力”说的历史情结，《合同法》第97条的规定更加明确了这一点，所谓无溯及力说与我国的立法现状及法制传统似多有不符[9]。
三、“区别说”过于理想化，有将问题简单化之嫌
至于“区别说”，虽从合同解除与合同终止在我国法中的衔接出发，立足三方面即：其一，《合同法》在“合同权利义务终止”一章规定合同解除，对传统法中合同终止制度并未明文，而把“德国所称的终止直接叫做解除”，“把终止作为解除的一种类型，把这种意义上的终止称为解除，不用终止字样，不至发生不适当的后果”[10]，又传统民法中的终止制度适用于继续性合同，解除多见于非继续性合同，合同解除效力理应分别规定；其二，恢复原状是解除有溯及效力的直接效果[11]，对于继续性合同，恢复原状常为不能之举，故应依合同类型继续与否而区别解除效力；其三，日本民法多年来的实践，更加证明区别说的生命力。条理清晰，分门别类，有可取之处，但仍不无可推敲之处。
首先，合同解除与合同终止在质的规定性上截然不同，合一理论先天不足。传统中，依大陆法系学者认识，合同终止因一方终止权之行使，使契约指向将来失去效力，其与合同解除都有消灭合同效力的功能，且都以行为的行使为必要。立法上，德国民法于19世纪末期，在第一草案中更是将终止作为解除的一种方式。日本民法更将解除与合同终止制度合而为一。由此，统一主义与区分主义的争论此起彼伏。我国《合同法》颁布前，学者对此未有统一看法；《合同法》颁布后，由于该法对合同解除与合同终止并未严格区分。学界主张合同解除应包括终止制度看法大有市场，以致等同说渐为主流之说。的确，自法理以观，实证主义不失为一种重要的法律科学，实在法本身亦不失为论理解释的基础。以实证法为据，力保法的权威，值得称道，但价值的追求，才是法的生命所在。效力及适用范围方面，“契约因解除而溯及失其效力，终止则仅使契约对于将来失其效力”[12]；终止适用于继续性合同，而解除则多适用于非继续性。终止与解除性质上大异其趣。
其次，继续性合同与非继续性合同的划分理论及其解除溯及力问题中的地位本身也值得研究：其一，继续性合同理论由基尔克提出后，经学术及判例加工，在德国法中长期以来获得认可。我国学者对此认识不一，早前的合同法著作中，多认其为一独立合同分类；而晚近的合同法著作对这一划分一般则少有论及。学者论述中，以时间因素为标准，多界定继续性合同为内容并非一次可完结，而是继续地实现的合同；而非继续性合同，又称一时的合同，是指一次给付便使合同内容实现的合同[13]。可见，若履行受时间限制较小，可即时履行的，则为非继续合同。仔细推敲，不无疑问，如，委托合同一般属于继续性合同，虽然委托事项一般多为长期、继续性的，但授权所为的内容一次性完成者也并非不可能；而消费借用合同中，对履行在时间方面的要求也可能更高，从这个角度看，继续性与非继续性合同的划分并不是绝对的。因此，若合同性质可因当事人的行为而摇摆不定乃至瞬息万变，这种合同划分本身就是不严谨的；其二，传统民法中，“在连续性给付之契约，债务人在较长时间内，负有连续给付义务，若其在连续给付一次或数次具有瑕疵，至债务人不能期望契约关系之继续者，则债权人得以不完全给付为由，终止契约”[14]；继续性合同发生终止，而解除适用于非继续性合同，已为学界所归纳的终止制度与解除制度的重大区别之一。且不论此种划分是否合理，难道继续性合同就不能解除吗？实际并非如此，德国债法第314条第1款 “持续性长期债之关系的任何一方当事人都可以基于重大理由解除合同，而无须遵守合同解除期间”。台湾地区民法的有关规定都清晰的表达继续性合同也可解除，以合同继续与否区分解除适用的做法，与现状似有脱节。
再次，恢复原状为溯及力的体现，但以继续性合同不能恢复原状，因而其解除无溯及力，则是对恢复原状内容的曲解。因为恢复原状并不单表现为返还原物，金钱上的恢复原状亦不失为恢复原状之方法[15]。继续性合同的解除并非不能恢复原状，仅方式上与非继续性合同有所区别而已。金钱补偿在意大利民法、德国新债法、联合国货物买卖合同公约、国际商事合同通则中都有所规定。而台湾地区民法典第259条规定则更为具体，“契约解除时，当事人双方回复原状之义务，除法律另有规定，或契约另有订定外，依左列之规定：一、由他方所受领之给付物，应返还之；二、受领之给付为金钱者，应附加自受领时起之利息偿还之；三、受领之给付为劳务或物之使用者，应将受领时之价额以金钱偿还之；四、受领之给付物生有孳息者，应返还之；五、就返还之物已支出必要或有益之费用，得于他方受返还时所得利益之限度内，请求其返还；六、应返还之物有灭失或因其他事由致不能返还者，应偿还其价额”，值得借鉴。
最后，违约情形，法定解除权的发生，以合同基础丧失为要件。这种情况，由于原先的履行对守约方多已无意义可言，承认解除有溯及效力，非但能与过错方之主观可谴责性相衔接，操作上守约方还可基于物上请求权要求返还，对守约方利益的保护效力上这显然比受‘差额说’制约的不当得利请求权更为有力，且守约方还拥有在物上请求与不当得利间选择行使的权利。
四、解决路径
可见，现行法律框架下，无论是区别论还是无溯及力论都不能保证合同解除制度的内部的和谐。重构合同解除效力是所必需，但具体构建合同解除的效力制度，不妨从下属几种模式进行：
模式一：保持现有立法，赋予法官自由裁量权，这一点，上已论及，显不可取。事实上“法官不应该宣扬他们的立法功能……法官作为客观、公正、博学的法律宣告者的形象，比提出公然认为是人类行为新准则的法律制定者的形象，更深地蕴藏在文明社会的意识之中。”[16]
模式二：保持现有合同立法体系，总则中规定合同解除有直接效力。虽然该种认识，与传统大陆法系国家一般认识一致。但在我国，这种理论要立法中贯彻有待于这样一个逻辑上的矛盾的解决：立法与现实可能存在的不一致。因为在我国，由于认可将合同终止与固有的合同解除制度合而为一的模式，而合同终止在违约情形并不常见，在法没有单独规定传统法中合同终止制度的情况下，按直接效力说解释合同解除，会面临这样一个问题，即现有的合同解除虽然在立法上包含传统法上的合同终止，现有的效力理论也可以解释传统民法合同解除的效力问题，但却不能说明不定期租赁合同的解除这种传统法中合同终止现象效力问题（无溯及力）的局面。因而，贯彻直接效力说，在不改变制度构造的情况下，传统法中合同终止的溯及力问题定被忽视。直接效力说亦不足采。
模式三：回归合同终止与合同解除的二元结构。这种理论虽可以从前提问题为合同解除问题的解决扫平道路，人们的法律感情上也容易接受。但是由于继续性合同划分理论的不甚严谨，试图以继续性合同的区分为前提构建解除效力理论会跟区别论一样面临着如何清晰的分门别类的问题。
反观合同法第97条及相关条文，似乎还应从问题的症结即法律的不确定性问题着眼。正如徐国栋先生的认识“法律规定的数量与法官自由裁量权的大小成反比；法律的模糊度与法官权力成正比；法律的精确性与法官的自由裁量权成反比。”[17]因此，笔者认为，要根本性的解决合同解除的效力问题，无论是坚持解除、终止合一理论与否，任何一刀切的模式概不可用，考虑合同的性质及当事人利益保护的需要，还是要改变现有立法思路，从法律的规范性、确定性特征出发，对现有立法的规范构成予以细化，具体明确类型合同的溯及力，这才是问题解决的出路。
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