浅议综合性港口行政综合执法模式的构建

张宇杰 王继荣


Research on Establishing Comprehensive Administrative Law-Enforcement Mode For Integrative Ports
Zhang Yujie，Wang Jirong
Ningbo Maritime Safety Administration
【摘要】为解决综合性港口现行水上交通安全行政执法模式中存在的诸多执法体制弊端，提出了构建行政综合执法模式的设想，并从理论基础和法律依据两方面对此模式的构建进行了可行性论证。在此基础上，结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，从行政立法、机构设置、职能配置等主要环节提出了构建综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的基本思路和做法。
【Abstract】This paper puts forward the basic idea of establishing comprehensive administrative law-enforcement mode for integrative ports, and proves the feasibility based on theory analysis and law gists, in order to solve some disadvantages existing in current administrative law-enforcement mode for water carriage safety transportation. Further more, this paper points out the practical operative method in administrative legislation, organization setup and function division, combining the analysis on current water carriage safety transportation management features.
【关键词】港口 安全 行政综合执法
【Keywords】port, safety, comprehensive administrative law-enforcement

一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》（农（渔政）字[1989]19号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中，目前除商业码头和进出港商船较少，或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能，实则暴露出诸多管理弊端，在体制方面主要体现如下：
1、管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题，由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准，事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2、管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为例，港内有渔供船约150艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光旅游等活动，这又涉及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度很大，再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3、管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上了渔业油供船的“头衔”，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度，影响到管理的权威。
4、管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门，但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。

二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
（一）行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动②。它由以下几个法律要素构成：
1、行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。
2、行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
3、取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
（二）构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
为规范相对集中行政处罚和行政综合执法工作，国家有关部门相继下发了《关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）和《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发[2002]56号）、《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号）等有关文件，明确了各地可以在在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合行政综合执法的领域，组建行政综合执法机构，实行行政综合执法。要求行政综合执法不仅将日常管理、监督检查和实施处罚等职能进一步综合起来，而且据此对政府有关部门的职责权限、机构设置、人员编制进行相应调整，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，解决执法工作中存在的许多弊病，进一步深化行政管理体制改革。同时还规定了按有关规定经批准成立的行政综合执法机构，具有行政执法主体资格。
由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。

三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向③，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
1、加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2、合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种，管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局（处、大队）”。另外，为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中，实行港口“大安全”行政综合执法。
3、科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法，综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时，应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并转让的职能主要有以下三类：一是两部门的日常监管项目，如船舶的一般性检查；二是许可、核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权，而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4、健全保障体系。行政综合执法工作，涉及面广、震荡大、矛盾多，健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策，同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题，加强信息反馈，及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范，通过完备的配套制度，统一规范行政综合执法各环节事项，加强对行使具体职能的单位的法律监督，保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障，可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担，在严格收支两条线管理的前提下，禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障，整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆，减少重复投资。
5、规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上，为保持水上交通安全行政执法的连贯性，运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合，加强业务培训，使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务，然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时，考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系，也可探索建立长效的用人机构，加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上，与其他行政执法机构一样，应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程，而这方面的理论研究国内尚少，更无可借鉴的实践加以论证，且由于笔者水平有限，本文所述有不妥之处在所难免，恳请专家、同行批评指正。

参考文献：
1、关保英著：《行政综合执法研究》，《政府法制研究》2002年第1期(总第113期)。
2、朱晓明、余国强著：《论相对集中行政处罚权》，《中共杭州市委党校学报》2003年第1期。
3、廖国祥、肖慧芳著：《相对集中处罚权制度若干问题的思考》，网络论文。
4、焦永科著：《国外海上执法力量的体制和职责》，《中国海洋报》2006年7月10日版。

作者单位：张宇杰：宁波海事局，处长助理、工程师；
王继荣：宁波海事局，副处长、工程师。