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现代司法理念与法官思维方式/张伟建

时间:2024-07-03 11:12:30 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9442
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                   现代司法理念与法官思维方式

张伟建


论文提要:世界许多法治国家的成功经验证明,现代司法理念可以说是探求法治路径的基石。在涉及法院审判主体改革的法官职业化进程中,同样必须以树立现代司法理念为先导。法官思维方式的与时俱进无疑是法官职业化的重要一环。也是法官践行现代司法理念的内在要求,本文从法官思维方式概念及现存问题的分析入手,来论证现代司法理念语境中,法官应具有的思维方式及特点。
全文共6288字。

如果说法院改革初期,是采取“摸着石头过河”的方法,居于指导地位的是实用主义、经验主义和功利主义 思想的话,那么,我们有理由可以相信,2001年最高法院肖扬院长提出要树立“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的现代司法理念,则可以说是我国法治化进程中的重要里程碑,这一要求的提出,弥补了前期法院各项制度建构和改革理念准备不足的缺憾。同样也正是由于前期的法院改革仅在低层面上推进,而未注意到系统改革的跟进和人的因素,改革所带来的效用正在逐步减弱。最高法院提出的《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》应时出台,这涉及法院审判主体改革问题,属于诸项改革的关键之处,属“点睛之笔”。因为在各项因素中,人的因素是第一位的。而法官思维方式的准确定位,无疑是法官队伍职业化的重要一环。笔者拟从法官思维方式概念分析入手,对当前法官思维方式现状及原因的分析,进而探索现代司法理念语境中,法官应具备什么样的思维方式问题,并借拙文为法官队伍职业化建设工程添一砖瓦。
一、 法官思维方式的概念
先来了解一下思维的定义。所谓思维,一般意义上应该指依照逻辑推理来观察、认识、判断的客观事物在人们头脑中的反映,并以语言、文字的等形式加以表现 。
目前许多学者分析论证时往往将法官思维方式与法律思维方式等同起来,笔者对此不敢苟同,因为法律思维方式,可以说是最近几年才被我国法理学理论界学者从西方法学引进并加以阐述的概念,它是指人们在长期法律实践过程中,随着对法律品性认识的不断提高,系统了解了法律方法之后,逐渐形成的法律思维方法。可以说,法律思维的形成是法制(治)进化的标志,因而它要求人们使用法律思维方式来理解法律规范、法律概念和法律事实。说到底,它就是现代司法理念语境中,职业法律群体的科学思维方式。法官思维方式则是指法官在行使国家审判权的过程中,为了公正、公平地处理案件而按照一定的逻辑来观察问题、分析问题和解决问题的一种思维定势,它的践行主体是法官,并不涵盖法律职业群体,这类思维方式会随着法官个体因素的不同、法官所处的时代背景和社会文化背景不同而有差异,是一种不断发展和变化着的法官这一特殊群体的思维方式。
二、当前法官思维方式的误区及原因
记得有位学者说起过这样一个事例:有一位女法官在审理老年夫妇离婚案件时遇到一个难题,如果严格依法判决,房屋只能判归男方所有,而女方只能流落街头无家可归。女法官脑海里想起自己是优秀党员、“三八红旗手”,于是决意将房屋一分为二判给两方当事人。这样的判决,在许多媒体或者老百姓眼里,无疑是公正的合情合理的判决,甚至许多法官也会支持或同意这样的判决。然而这其中也折射出当前我国法官的思维有一种平民式的实质性思维倾向。这里所谓实质性思维,又称实质主义思维,指法官注重法律的内容、目的和结果,而轻视法律的形式、手段和过程,也表现为注重法律活动的意识形态,而轻视法律活动的技术形式,注重法律外的事实,而轻视法律内的逻辑。与其相对的是形式主义思维。具体来说,主要有以下几种表现:
第一,在法律与情理关系上倾向于情理。有的法官往往以“以人为本”思想为指导来分析处理案件,其断案的基本方法是“衡情度理”,其判案的基本原则是“法本原情”、“原情论罪”,使每个案件的处理在规则的一般性和普遍性以外,考虑了事实的个别性和特殊性。
第二,在法律目的与法律字义面前,倾向于目的。常常以抽象的一般原则作为依据,运用简约、朴实的平民化而非职业化语言,依靠直觉的模糊性思维,而不是靠逻辑推理,探求法律的目的性,即使违背明文法律的字面规定也可以。这是反形式的思维。有的法官在法律解释中,可以超出文字的拘囿,根据目的需要进行“超级自由裁量”。
  第三,“民意”重于“法理”,具有平民倾向,把民意作为衡量判决公正与否的重要标准。而这种民意通常是平民意志。
第四,重实体轻视程序。传统法官对纠纷的解决首先考虑实体目标,而非程序过程。
对上述我国法官思维方式存在的误区,究其原因,笔者认为:
首先是泛伦理化思维方式的影响。中国是一个受五千年儒家文化伦理思想影响的国家,古代中国人所憧憬的理想秩序是以伦理道德为基础的和谐秩序,而不是以法律为基础的法治秩序。在古代中国人看来,人与人之间的社会关系主要是一种伦理关系。把政治理解和构造为“伦理的政治”,把法律理解和构造为伦理型法律。泛伦理化的思维方式深刻地影响着中国古代的法律实践。并延续至今,道德伦理观念可以说在每一个法官心中是根深蒂固的,由此导致法官在处理案件时思维方式的泛伦理化。
其次是泛政治化的思维方式的影响。所谓泛政治化的思维方式,就是凡事(包括法律问题)都仅仅从政治的立场、观点和方法来观察、思考并提出解决办法。这里所说的政治立场、观点和方法,是指中国社会主义革命和建设过程中所形成的定势化的政治理论、路线、方针、政策。这种泛政治化的思维方式对法律理论和实践具有广泛而深刻的影响,不仅支配着很多人对法律性质、任务的认识,而且对国家法律体制的构造、司法机关的管理方式及工作作风、司法人员的选拔等方面都有重要的影响。譬如,在对法律的性质的认识上,强调法的政治性质,而忽视法的其他属性;在对法治的认识上,之所以强调法治,是认为法治是实现某些政治目的和任务的有用工具,而看不到法治的独立自存的价值;在解决问题的思路上,习惯于以政治运动的方式来解决诸如反腐败、执行难等法律问题;在司法人员的选拔上,强调其政治素质,而忽视法律专业素质。这种泛政治化的思维方式的根本缺陷在于,它不是按照法律自身的逻辑来思考和解决法律问题,而仅仅从政治的观点和思路来思考和解决法律问题,使法律认识和实践蒙上一层浓重的政治色彩。
第三是诉讼观念的影响。主要是法律工具主义观念。这种观念片面强调法律是达到某种社会目的的手段,强调法律仅仅是治理社会的工具,忽视了法律作为最高标准的价值,即一切手段和目的都必须服从合法性标准的指引。这一观点的发展就是把诉讼程序作为实现实体的工具,强调了诉讼程序对于实体的有用性和诉讼程序的技术性。 程序工具主义理论影响司法界最为直接的后果即是使司法人员养成“重实体,轻程序”的观念;同时,在片面的工具主义法律观念的影响下,离开合法性这个前提和要求,要求法院和法律为经济发展“保驾护航”的现象时有发生。这极大地损害了司法的公正、公平形象。
最后是司法制度本身缺陷的影响。主要包括法官管理行政化趋势、审判权易受到行政机关的不正当干预、法官保障制度不健全及法官遴选机制不健全等方面。
综上,由于历史和现实的、观念和制度上缺陷的原因,导致我国法官存在实质主义思维方式的倾向,甚至在一些地区可以说是法官思维方式的主流。
三、现代司法理念语境中的法官思维方式及其完善
什么是现代司法理念?现代司法理念是指人们在认识司法客观规律过程中形成的一系列科学的基本观念,是支配人们在司法过程中的思维和行动的意识形态与精神指导,包括中立、公正、独立、民主、效率、公开等。 现代司法理念是法官的灵魂,是法律文化的积累,是司法客观规律的集中反映,它虽然不包括具体的法律制度,不同于普通的司法理论,但它是促使法官这一群体向职业化迈进的总的指导思想。因此可以说,什么样的司法理念,决定了法官群体有什么样的思维方式。同样法官的思维方式也反映了该法官群体有什么样的司法理念。那么,在现代司法理念语境中,法官思维方式应是怎样的呢?
简单地说,现代司法理念语境中的法官思维方式应是与大众思维方式相对应的法律思维方式。法律思维方式是职业法律群体根据法律的品性对人的思维走向进行规范、概括所形成的一种思维定势,是受法律意识和法律技术影响的一种认识社会现象的思维方法。 一般认为,法律思维方式相对于大众思维方式有如特征:
首先,它是一种规范性思维方式。强调的是只有规范的行为方式才能得到法律的保护,而思维方式不符合法律规范要求并作出不规范行为的人,发生纠纷或出现违法行为时,必然是以牺牲自己的利益为代价。
其次,它是一种站在人性恶的立场上思考社会现象和预测人的行为的思维方式。这是因为法律的出台是以调节各种利益关系、克服人性的弱点为目的的,它强调人们思考一切问题应从人性“恶”的角度着眼,并通过法律去规范和约束,以防止各种“恶”的情况出现。
再次,它是一种求实的思维方式。它强调证据的重要性,这与求真、求善、求美的思维方式有本质的不同,因为法官思考的问题总是时过境迁的事实,不能还原,法官也不能大胆设想,只能根据证据来分析、来判定。即法官必须以证据可以证明的事实作为判决的依据。
第四,它是一种利益性的思维方式。这是因为,法治国家的法律是以权利为本位的,法律是为维护人的权利而制定的,从而满足人们趋利避害的心理本能,法律本身也强调利益基础上权利义务的对待性。
最后上,它在审判活动中就是一种确定性的单一思维方式。这是指用法律思维方式思考某一问题时,对事实只能作是或否的判断,而不作非此即彼的判断。
既然在现代司法理念语境中,法官思维方式是法律思维方式中的一类,那么,它是否有独特之处?一位与海瑞同时代的英国著名法官曾经说过,法官具有的是“技术理性”,而普通人具有的是“自然理性”。 也就是说法官思维方式,是根据法律的专门逻辑进行的,这种独特的思维方式是在现代司法理念的指导下,经过长期的专业训练养成的,它有既不同于大众思维方式、又不同于其他法律职业群体思维方式的一些特征。
第一、运用术语进行观察、思考和判断。也有学者将之称为转化性思维方式。
法律术语有三个功能,即交流功能、转化功能和阻隔功能。也许有人会提出这样的问题:法官用大众化的语言来分析、判断不就更贴近人民群众吗?这是一个认识误区。其实法律是一门专门的技术,其中法律术语则是这门技术中的基本因素,是法官区别于他人的基本功,法律术语可以帮助法官之间、法官和其他法律职业群体之间交流时及时抓住问题的要害,使争议点凸显,从而提高司法效率。转化功能是指所有的社会现象,不论是具体还是抽象、不论是春秋大义还是鸡毛蒜皮,经过法官的思维,都可以转化成法律术语进行观察、思考和判断。阻隔功能是指法官并不象行政机关公务员,它没有必要通过贴近民众来赢得尊重和信任。相反,他居中裁判的角色要求与民众保持一定距离,否则会使人们对司法的廉洁性发生怀疑。法律语言还能阻隔非专业思考方式的干扰,法律的发展日益与道德与政治因素相疏离,也主要是由于法律专业文化程度的提高,而法律活动的专业化又取决于一种专门的技术知识的形成。
第二、法官只在程序中思考,严守程序逻辑,只追求程序中的“真”,不同于科学中的求“真”。
程序公正是司法公正的核心,也是法官思维方式重要特征。是指程序在思维中占据优先地位,法官以程序为依托进行思考。例如对足球“黑哨”事件,依大众思维会考虑这些没有职业道德的裁判应该受到法律的惩罚。而这起事件让法官来思考,则会考虑司法介入的程序问题,因为没有相关的司法程序,追究“黑哨”的法律责任无异于空谈。西方有法谚:法的生命在适用。这其实是和经典作家关于审判程序是法律的内部生命的表现的表述不谋而合。从审判程序在已有的制度实践中的作用来看,它主要体现为以下几个方面,从审判程序在已有的制度实践中的作用来看,它主要体现为以下几个方面,其一是对于恣意的限制;其二是作为理性选择的保证;其三将是其作为国家与公民个体间联系纽带的功能;其四是其反思性整合的特性。
此外,法官依托程序进行思考,只追求程序中的真,而不是客观事实的真。在科学研究中,学者们总是在找到事物的客观事实后下结论,在没有发现真理的情况下,是不能也是不应当产生结论的。但在法院的司法活动中,即使在影响法律关系的法律事实查证不清的情况下,法官仍然要对案件事实作出最终的判断,因为司法的目的不是求真,而是求善,是对行为进行价值评判。法官当然要以合法性来思考问题,才能保证对每个案件均能做出及时的裁断。他只考虑以证据推导出的案件事实在法律上是否具有合法性,而不可能追求完完全全的事实的客观真实性。因此,实际发生的事实不被等同于法庭上的“事实”,法庭上的事实只是法庭上证据证明了的情况。法庭上的形式合理性是最高理性。
第三、法官的思维遵循“保守”和“稳妥”。
孟德斯鸠在《论法的精神》中认为:“国家法官只不过是讲法律的嘴巴,仅是被动物,没有能力削弱法的强制性和严格性。”美国大法官马歇尔则把法官说成“只是法律的代言人”。形象地说明了法官的思维方式应遵循“保守”和“稳妥”。
一切规则都是昨天制定的,所有案件的事实都是以前发生的,法官从来没有执行过明天制定的法律和见过明天发生的案件。法官对待社会问题也好,对待法律问题也好,其态度是保守和稳妥,如果法官象行政官那样预测未来、设计未来,过于激进地思考问题,这会使整个社会的法治处于不稳定的状态。法官的权威来源于理性的思维、超然的态度和独立的地位,他们从事法律活动具有被动性,主要表现为法官以“不告不理”为原则,非因诉方、控方请求不作主动干预。由于法官从事的是根据既有法律判断现存矛盾和冲突的工作,而且他还必须运用法律术语在程序内进行思考。所以法官会在思维方式上表现为在分析处理法律问题时应当尽可能的依照遵循先例的原则解释和适用法律,以保证法律的稳定性和可预见性,而不是任意改变法律规则与法律原则。也就是通常所言的较为稳妥甚至保守。法官思维方式的这一特性与法律的内在品质──稳定性有着天然的联系。
第四、法官思维方式具有规则性。也就是说注重缜密的逻辑,谨慎地对待情感和情理等因素。
由于司法是法官以法律规则为标准而对于人们行为的判断。因此,法律规则及其逻辑当然就成为了法官思维不可缺少的内容。规则性思维要求法官注重缜密的逻辑,谨慎地对待情感因素。虽然规则性思维并不绝对排斥情感因素,但它与道德思维、宗教思维的情感倾向有着严格的界限。道德思维是一种以善恶评价为中心的思维活动,而法律判断是以事实与规则认定为中心的思维活动,因此法律思维首先是服从规则而不是首先听从情感。法官也拥有情感并捍卫感情,但是都需要在法律规则的范围内,在法律术语的承载下,来谨慎地斟酌涉及情感的问题。事实上西方法律家的技术理性中也未完全排斥情感因素,鲍西亚在威尼斯的法律规则之中运用严格的逻辑推理说服夏洛克放弃诉讼请求,兼顾了法律逻辑与情感。
第五,法官的思维方式是一种确定性思维,判断的结论问题非此即彼,不同于政治思维的“权衡”特点。
卢梭说过:“法律规定了一定行为与一定后果之间稳定的因果关系,将人类一定行为固定化、法律化了。” 法官的思维具有确定性是法律内在的品质──确定性的必然要求。同时也是诉讼性质所决定的,诉讼的性质要求一方胜诉,另一方败诉,所以法官的判决总是有利于一方而不利于另一方。法律必须对许多不允许妥协的问题作出决定。
显然,现代司法理念语境中的法官思维方式是法治国家重要条件之一。在我国,要进一步完善法官思维方式,在内因上,广大法官必须摒弃一切陈旧的观念,树立现代司法理念,不断提高自身素质,训练自己的职业思维能力,排除泛伦理化或泛政治化的思维方式的影响,用法律的逻辑去思考、去判断一切社会现象。在外因上,要排除司法体制弊端对完善法官思维方式的障碍,避免法官管理行政化,确保司法独立,杜绝行政权力对司法权的不当干预,进一步健全法官保障制度和法官遴选机制等。法官职业化建设是今后法院队伍建设的努力方向和工作重点。笔者坚信,随着法官职业化建设的不断深入,现代司法理念的确立,法官的职业思维方式必将趋向同一,从而进一步促进法制的统一和司法的权威性,最终实现党的十六大报告中提出的依法治国方略。


西安市城乡规划条例

陕西省西安市人大常委会


西安市城乡规划条例


(2010年7月15日西安市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过2010年9月29日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准)


第一章 总 则

第一条 为加强城乡规划管理,统筹城乡空间布局,保护生态资源,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国城乡规划法》、《陕西省城乡规划条例》等

法律法规,结合本市实际,制定本条例。
第二条 本市城乡规划的制定和实施以及在规划区内进行各项建设活动,应当遵守本条例。本条例所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划。城市规划、镇规

划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本条例所称规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规

划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
第三条 制定和实施城乡规划,应当遵循以下原则:
(一)城乡统筹、合理布局、促进经济社会全面协调可持续发展;
(二)节约土地、集约发展,保护基本农田、改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用;
(三)保护历史文化遗产和自然景观,保持地方特色和传统风貌;
(四)保障社会公共利益,符合城市消防、抗震、防洪、防灾减灾、人民防空等要求,维护公共安全、公共医疗卫生,改善城市交通和市容景观;
(五)先规划后建设,实施规划许可制度。
第四条 市人民政府领导本市的城乡规划工作。市规划行政管理部门负责本市行政区域内的城乡规划管理工作。市规划行政管理部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。区人

民政府按照规定权限负责本行政区域内的城乡规划管理工作。街道办事处在区人民政府的领导下配合规划行政管理部门做好城乡规划管理的有关工作。县人民政府按照规定权限负责本行政区

域内的城乡规划工作。县规划行政管理部门在市规划行政管理部门的监督指导下,负责本行政区域内的城乡规划管理工作。乡、镇人民政府按照规定权限负责本行政区域内镇规划、乡规划、

村庄规划的管理工作,并确定专职管理人员。市、区、县人民政府各相关部门应当按照各自职责做好城乡规划的相关工作。
第五条 市、区、县人民政府应当根据本地经济社会发展的实际,在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准;应当根据本地农村经济发展水平,按照因地

制宜、切实可行的原则,确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。对规划区域以外的乡村建设,市、区、县人民政府及规划行政管理部门应当加强指导,鼓励其制定和实施乡村规划。
第六条 编制城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。
第七条 本市各级人民政府应当将规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
第二章 城乡规划的制定和修改
第八条 西安市城市总体规划由市人民政府负责组织编制,经市人民代表大会常务委员会审议,省人民政府审查同意后,报国务院审批。县人民政府所在地镇总体规划由县人民政府负责组织编

制,经县人民代表大会常务委员会审议,报市人民政府审批。审批后三十日内报省规划行政主管部门备案。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制,经镇人民代表大会审议,报上一级人民

政府审批。组织编制机关报送审批总体规划,应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见以及根据审议意见修改规划的情况一并报送。
第九条 市规划行政管理部门根据城市总体规划的要求,组织编制城市的控制性详细规划,经市人民政府批准后,报市人民代表大会常务委员会和省人民政府备案。县人民政府所在地镇的控制

性详细规划,由县人民政府城乡规划管理部门根据镇总体规划的要求组织编制,经县人民政府批准后,报县级人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。其他镇人民政府根据镇总体规划的

要求,组织编制镇控制性详细规划,报上一级人民政府审批。
第十条 五区一港两基地规划,由市规划行政管理部门组织相关管委会编制,经公示、专家论证后,报市人民政府审批,报市人大常委会备案。
第十一条 行业专项规划应当符合城市总体规划,由相关部门会同规划行政管理部门组织编制,报同级人民政府审批。法律、法规另有规定的,从其规定。
第十二条 乡规划、村庄规划由乡、镇人民政府组织编制,报上一级人民政府审批。编制乡规划、村庄规划应从农村实际出发,尊重村民意愿,鼓励适度集中建设农村村民住宅,注重综合配套

,体现地方特色,与自然环境协调,反映地域建筑文化特征。乡规划在报送审批前,应当经乡人民代表大会审议。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
第十三条 市、县人民政府应当根据区域经济社会发展的需要,组织编制区域性城镇体系规划,用于指导区域内镇总体规划的编制。
第十四条 市、县人民政府根据城乡统筹发展的需要,可以组织编制城乡一体化建设规划,统筹城乡基础设施和公共服务设施建设。
第十五条 规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担规划的具体编制工作。编制规划应当遵守国家、省有关标准和技术规范,采用符合国家和省规定的有关技术资料。
第十六条 规划报送审批前,组织编制机关应当将规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。
第十七条 规划编制机关应当在规划编制过程中组织对规划进行环境影响评价。
第十八条 经依法批准的规划,不得擅自修改。确需修改的,按照法律、法规规定的程序和要求修改。
第十九条 修改城乡规划应当对修改的必要性进行论证、听证,广泛征求公众、专家和利害关系人的意见,提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。修改控制性详细规划涉及

城市、镇总体规划强制性内容的,应当先修改总体规划。
第二十条 有下列情形之一的,组织编制机关方可按照法定权限和程序对控制性详细规划进行修改:
(一)因总体规划修改,城市、镇用地布局和功能发生变化的;
(二)因实施国家、省重点工程项目需要修改的;
(三)市政基础设施或者公共服务设施难以满足城镇发展需要,且不具备更新条件的;
(四)法律、法规规定的其他情形。
第二十一条 规划经依法批准后,组织编制机关应当在三十日内向社会公布,方便公众查询。法律、法规规定不得公开的内容除外。
第三章 建设用地规划管理
第二十二条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位应当持下列材料向规划行政管理部门申请核发选址意见书:
(一)书面申请;
(二)有关部门批准或者核准、以划拨方式取得国有土地使用权的相关文件;
(三)项目选址论证报告书;
(四)项目用地地形图;
(五)法律、法规规定的其他材料。
规划行政管理部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。对符合规划的,核发选址意见书;对不符合规划的,不得核发选址意见书,并书面答复说明理由。自选址意见书核发之日起二

年内,建设项目未获得有关部门批准或者核准的,选址意见书自行失效。
第二十三条 建设单位在取得选址意见书后,应当持下列材料向规划行政管理部门申请核发建设用地规划许可证:
(一)选址意见书;
(二)建设项目批准、核准、备案文件;
(三)测绘单位按照规划要求确定的建设用地范围成果和依成果绘制的规定比例尺地形图;
(四)法律、法规规定的其他材料。
第二十四条 以出让方式提供国有土地使用权的,规划行政管理部门应当在出让前,依据控制性详细规划提出规划条件。规划条件应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件未纳

入国有土地使用权出让合同或者国有土地使用权出让合同未按规划条件签订的,国有土地使用权出让合同无效。
第二十五条 以出让方式提供公共开敞空间的地下空间使用权的,规划行政管理部门应当在出让前,提出利用地下空间的规划条件。规划条件应当作为公共开敞空间的地下空间使用权出让合同

的组成部分。规划条件未纳入地下空间使用权出让合同或者公共开敞空间的地下空间使用权出让合同未按规划条件签订的,地下空间使用权出让合同无效。
第二十六条 以出让方式提供国有土地使用权或者公共开敞空间的地下空间使用权的建设项目,建设单位申请建设用地规划许可证时应当提供以下材料:
(一)建设项目批准、核准或者备案文件;
(二)国有土地使用权出让合同及规划条件;
(三)测绘单位按照规划要求确定的建设用地范围成果和依成果绘制的规定比例尺地形图;
(四)法律、法规规定的其他材料。
第二十七条 规划行政管理部门应当在受理建设单位申报材料之日起二十个工作日内审查完毕。对符合控制性详细规划的,提出规划条件,核发建设用地规划许可证;对不符合控制性详细规划

的,不得核发建设用地规划许可证,并书面答复说明理由。
第二十八条 地下空间的开发和利用应遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则,在符合城市规划、保证公共安全、留足地面避难场所的前提下,优先满足防灾减灾、人民防空、地下交通、

地下管网等基础设施的需要。
第二十九条 建设单位应当按照规划条件进行建设,不得擅自更改。确需变更的,应当向规划行政管理部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的,规划行政管理部门不得批准。规划行

政管理部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并予以公示。
第三十条 城市规划道路、广场、河道、高压走廊、绿化带等公共用地按照有关规定代征后,交由相关行政管理部门统一管理。
第三十一条 城乡规划区内已建成或者规划的公园、绿地、广场、道路、体育场馆、影剧院、停车场、供电、供水、供气及市容环卫设施等公共用地,必须按规划予以保留,任何单位和个人不

得更改范围,不得挪作他用,不得插建其他建设项目。
第三十二条 在城市、镇规划区内,严格控制临时建设用地。确需临时使用的,应当向规划行政管理部门申请临时建设用地规划许可证。临时建设用地期限一般不得超过两年。确需延期的,应

当在期满三十日前向规划行政管理部门提出书面申请。临时用地延期不得超过一年。
第三十三条 临时建设用地不得买卖、交换、出租、转让、赠予或者擅自改变使用性质,不得用于建设永久性的建(构)筑物及其他设施。临时建(构)筑物及其他设施在使用期限内,因城乡建设

需要拆除或者许可使用期届满的,建设单位应当在规定期限内无条件自行拆除。
第三十四条 有下列情形之一的,规划行政管理部门不得批准临时建设用地规划手续:
(一)占压道路红线、河道蓝线或者铁路、公路建设控制范围内的土地的;
(二)影响城市道路或者公路交通的;
(三)已按规划建成或者在近期将按规划建设的区域或者地段的;
(四)占用饮用水水源保护区、城市绿地、广场、公共停车场(库)、文物保护单位的保护范围或者其他公共场地的;
(五)占用高压走廊、占压地下管线或者影响近期管线敷设的;
(六)影响城市景观、历史风貌的;
(七)影响公共安全或者损害公共利益的;
(八)采矿、挖砂等破坏地形地貌的;
(九)法律、法规规定的其他情形。
第四章 建设工程规划管理
第三十五条 在规划区内的国有土地上进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,应当持以下材料向规划行政管理部门申请建设工程规划许可证:
(一)使用土地的有关证明文件;
(二)建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件;
(三)建设工程设计方案等材料,重大城乡基础设施项目应当提交经过审查的建设工程扩大初步设计方案,需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目,还应当提交修建性详细规划;
(四)按照有关规定应当报送的交通影响评价、环境影响评价等文件;
(五)法律、法规规定的其他材料。
第三十六条 在公共开敞空间内进行功能配套性建(构)筑物新建、改建、扩建的和取得公共开敞空间的地下空间建设用地规划许可证的建设项目,应当持相关文件向规划行政管理部门申请建

设工程规划许可证。
对采取上跨等方式利用公共开敞空间的建设项目,规划行政管理部门按下列规定核发建设工程规划许可证:
(一)符合规划条件的;
(二)规划未予明确,确需建设且经规划行政管理部门论证可行的。
第三十七条 新建、改建城市道路、桥梁、隧道和在城市道路埋设各类管线的单位,应当持有关批准文件、技术资料和设计图纸,向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可手续,并经定

线、验线后,方可办理施工手续,地下管线经验线合格后方可复土。
第三十八条 城市道路、桥梁、隧道、广场、绿地,地下管线及架空线路的平面、高程、横纵断面,行道树、杆塔等位置,应当经规划行政管理部门审核。
第三十九条 新建、改建城市道路,应当按照规划同时埋设地下管线或预埋套管等设施,同类管线同槽同井。城市建成区内架空的高压电力、路灯照明、通信、广播电视等管线应当逐步改造为

地下敷设。
第四十条在 城市、镇规划区内新建、改建、扩建城镇居民私房的,应当向规划行政管理部门提交下列材料,书面申请办理建设工程规划许可证:
(一)新建、扩建房屋的土地使用权属证件;
(二)扩建、改建、翻建房屋的原房产权属证件;
(三)建筑方案。
第四十一条 规划行政管理部门应当在受理建设单位、城镇居民申请材料之日起二十个工作日内审查完毕。对符合规划要求的,核发建设工程规划许可证;对不符合规划要求的,不得核发建

设工程规划许可证,并书面答复说明理由。
第四十二条 建设单位或个人在取得建设工程规划许可证后,应当在一年内开工建设,因故未能开工的,应当在届满前三十日内办理一次延期手续。延期不得超过六个月。逾期不开工且未办理

延期手续的,建设工程规划许可证自行失效。
第四十三条 规划行政管理部门应当将核发的建设工程规划许可证及其附图、附件予以公布。
第四十四条 对未取得建设工程规划许可证的建设项目,有关部门不得核发施工许可证,设计单位不得进行施工图设计,施工单位不得承揽施工建设。
第四十五条 建设工程设计方案总平面图经依法审核后不得随意变更。建设单位要求变更的,规划行政管理部门应当予以公告,并征求利害关系人的意见。经审查符合要求确需变更的,可以变

更。因变更给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿。
第四十六条 因公共利益的需要,规划行政管理部门可以依法变更或者撤回已作出的规划许可。因变更或者撤回规划许可给建设单位合法权益造成损害的,应当依法给予补偿。第四十七条 历

史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑保护范围内的建设工程设计方案,由规划行政管理部门依据保护规划进行审查,经组织专家论证并公告后,方可办理规划许可。文物保护范围及其建

设控制地带内的建设工程设计方案,依照前款规定办理规划许可前,应当先经文物主管部门审查同意。经规划行政管理部门批准在文物保护单位、历史街区、风景名胜区周边进行的建设工程

,其体量、造型、风格和色彩应当符合文物保护和园林规划等有关法律、法规的规定。
第四十八条 城市户外广告、灯光照明、城市雕塑的设置应当符合城市规划,不得影响城市景观。临城市道路、广场、旅游点的雕塑、牌匾、大门、围墙、小品建筑的设计,应当报规划行政管

理部门进行审定。
第四十九条 建设工程的施工,应当按照建设工程规划许可证核准的图纸和要求,经定线、验线后实施。建设工程竣工后,规划行政管理部门应当对建设工程是否符合规划条件予以核实,符合

规划条件的,核发规划验收合格证。建设单位应当在竣工验收后六个月内将竣工有关资料报送规划行政管理部门备案。
第五十条 未取得建设工程规划验收许可证,建设单位和个人不得组织验收,有关单位不得予以建设工程验收备案和房屋权属登记。
第五十一条 建设工程竣工验收后,建设单位和个人不得改变建设工程的使用性质,对未按规划许可载明的房屋使用性质向有关部门申请核发营业执照或经营许可的,有关部门应当不予办理。


第五章 乡村规划管理
第五十二条 乡人民政府负责组织乡规划的实施。村民委员会负责组织村庄规划的实施。在乡、村庄规划实施中,县规划行政管理部门应当加强监督检查和技术指导。
第五十三条 在乡、村庄规划区内进行企业、乡村基础设施、公共设施、公益事业和农村集中住宅建设的,建设单位或者个人应当向乡人民政府提出申请,由乡人民政府报县规划行政管理部门

批准后,核发乡村建设规划许可证。村庄属街道办事处管辖的,建设单位或者个人应当向街道办事处提出申请,由街道办事处报所在区规划分局核发乡村建设规划许可证。
申请乡村建设规划许可证应当提交下列材料:
(一)申请书;
(二)建设项目批准文件;
(三)农民集体土地建设用地权属证明;
(四)经村民会议或者村民代表会议讨论通过的建设用地使用协议;
(五)建设工程设计方案;
(六)法律、法规规定的其他材料。
规划行政管理部门经审查对符合乡规划、村庄规划要求的,应当核发乡村建设规划许可证。
建设单位或者个人取得乡村建设规划许可证后,方可办理用地审批手续。
第五十四条 城市规划区内的村庄和村民住宅建设,应当按照城市规划的要求,鼓励集中建设符合国家规定占地面积和建筑面积的村民住宅小区;严格控制单家独户建房,对已建成的村民住

宅改造,严格按照规划要求进行审批。五区一港两基地内的村庄改造应当按照统一规划、统一拆迁的原则,集中进行建设。城市规划区以外的农村村民住宅建设,应当按照镇、乡、村庄规划

实施,鼓励集中建设农民新村。村民新建、改建住宅,应当持土地使用权属证明、建筑方案、村民委员会签署的书面意见和妥善处理相邻关系的材料,向乡、镇人民政府或街道办事处提出书

面申请,经审查后,报规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证,取得乡村规划许可证后,依法办理用地手续。
第五十五条 规划行政管理部门应当将核发的乡村建设规划许可证及其附图、附件予以公布。建设单位或个人应当按照规划条件进行建设,不得擅自更改。
第六章 监督检查
第五十六条 市、区、县人民政府应当向同级人民代表大会常务委员会报告规划的实施情况,接受监督。乡、镇人民政府应当向同级人民代表大会报告规划的实施情况,接受监督。
第五十七条 市人民政府应当建立城乡规划督察制度,对区、县人民政府及其城乡规划行政管理部门实施城乡规划的情况进行监督检查。
第五十八条 规划行政管理部门违法作出规划许可的,由本级人民政府或上级规划行政管理部门依据职权责令其撤销或者直接撤销规划许可。因撤销规划许可给当事人合法权益造成损害的,由

作出规划许可的规划行政管理部门,依法给予赔偿。
第五十九条 规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度,及时发现和查处违法建设。对规划的实施情况进行监督检查,可采取以下措施:
(一)要求有关单位或者人员提供与监督事项有关的文件、资料;
(二)要求有关单位或者人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明,并根据需要进入现场进行检查;
(三)责令有关单位或者人员停止违反有关城乡规划的法律、法规和规章的行为。
规划行政管理部门的工作人员履行前款规定的监督检查职责,应当出示执法证件。被监督检查的单位或者个人应当予以配合,不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
第六十条 规划行政管理部门对在建违法建设的单位或者个人下发停工通知时,应当同时向供电、供水、供气等有关部门发出协助通知。有关部门接到通知后,应当停止对在建违法建设电、水

、气的销售服务。
第六十一条 任何单位和个人有权向规划行政管理部门或者其他有关部门,举报或者控告违反城乡规划的行为。规划行政管理部门或者其他有关部门对举报或者控告,应当及时受理并依法处理

。
第六十二条 城乡规划行政管理部门应当接受社会公众对城乡规划制定、修改和实施的监督。规划监督检查的情况和处理结果应当依法公开,供公众查阅和监督。
第七章 法律责任
第六十三条 有下列行为之一的,由上级人民政府责令改正,通报批评,依法追究责任:
(一)应当编制城乡规划而未按规定编制,或者擅自下放城乡规划编制、审批、修改权限的;
(二)未按规定的程序组织编制、审批、修改城乡规划的;
(三)委托不具有相应资质等级的单位编制、修改城乡规划的。
第六十四条 规划行政管理部门有下列行为之一的,由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员

依法给予处分:
(一)超越职权或者对不符合规定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的;
(二)对符合规定条件的申请人未在规定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的;
(三)未依法对建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件予以公布的;
(四)同意修改建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件前,未按规定听取利害关系人意见的;
(五)办理规划许可前,未对历史文化街区、历史建筑和优秀近现代建筑保护范围内的建设工程设计方案组织专家论证并公告的。
第六十五条 有关部门或者单位对未取得城乡规划相关证书或者违法进行建设活动的建设项目,办理相关手续或者提供相关服务,且有下列情形之一的,由有权机关依据职权责令改正,通报批

评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:
(一)在国有土地使用权出让合同中未确定规划条件,或者擅自修改国有土地使用权出让合同中规划条件的;
(二)对未取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的;
(三)不依据经审定的建设工程设计方案总平面图审查建设工程施工图的;
(四)对未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证以及未按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的要求核发施工许可证的;
(五)对未取得建设工程规划合格证的建设工程予以竣工验收备案的;
(六)对未取得建设工程规划合格证的建设工程或者未按照建设工程规划合格证的相关内容核发房屋所有权证书或者换发土地使用权证书的;
(七)对未按照规划许可载明的房屋使用性质向申请人核发有关许可或者营业执照的;
(八)接到规划行政管理部门的协助通知后,未停止对在建违法建设的水、电、气等销售服务的。
第六十六条 规划编制单位有下列行为之一的,由规划行政管理部门责令限期改正,处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款;情节严重的,建议原发证机关降低其资质等级或者吊销

其资质证书;造成损失的,依法承担赔偿责任:
(一)未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的;
(二)超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的;
(三)违反国家、省有关标准编制城乡规划的;
(四)以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的。
第六十七条 建设单位或者个人隐瞒真实情况、提供虚假材料或者以其他非法手段骗取规划许可的,经查实,由规划行政管理部门撤消许可,并处五万元以上十万元以下的罚款。
第六十八条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由规划行政管理部门责令停止建设,尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,并处

违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法所得,可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。
第六十九条 临时建设有下列行为之一的,由规划行政管理部门责令限期拆除,并处临时建设工程造价一倍以下的罚款:(一)未经批准进行临时建设的;
(二)未按照批准内容进行临时建设的;
(三)临时建筑物、构筑物超过许可期限不自行拆除的。
第七十条 建设工程竣工验收后六个月内,建设单位或者个人未向规划行政管理部门报送有关竣工验收资料、工程资料的,由规划行政管理部门责令限期补报;逾期不补报的,处一万元以上五

万元以下的罚款。
第七十一条 规划行政管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地的人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等

措施,有关部门也可依法申请人民法院强制执行。强制拆除过程中发生的相关费用,由违法建设的单位或者个人承担。
第七十二条 在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆

除。
第七十三条 设计单位为违法建设项目进行施工图设计的,或者未按规划审批要求进行施工图设计的,按设计总费用处以20%以上100%以下的罚款。情节严重的,可以提请有关行政管理部门依

照有关法律、法规责令停业整顿、降低资质或者吊销资质证书等处罚。
第七十四条 施工单位为违法建设项目进行施工的,或者未按规划审批要求和设计进行施工的,由规划行政管理部门责令停止施工,并可按施工标准取费处以30%以上50%以下的罚款。拒不停止

施工的,由建设主管部门决定取消其两年以内在本市参与施工投标的资格。
第七十五条 违法建设的建设单位或者个人逃避处罚或者变更住址无法送达相关法律文书的,规划行政管理部门应当在违法建设所在地的公共媒体发布公告,公告期不得少于二十日。公告期满

不接受处理的,由规划行政管理部门报经同级人民政府批准后,强制拆除。
第七十六条 对单位处以五十万元以上罚款、对个人处以五万元以上罚款的,应当告知当事人有要求举行听证的权利。
第七十七条 规划行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七十八条 当事人对规划行政管理部门,乡、镇人民政府作出的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第八章 附 则
第七十九条 本条例中五区一港两基地是指西安高新技术产业开发区、西安经济技术开发区、西安曲江新区、西安浐灞生态区、西安沣渭新区、西安国际港务区、西安阎良国家航空高技术产业

基地、西安国家民用航天产业基地。
第八十条 本条例自2011年1月1日起施行,《西安市城市规划管理条例》同时废止,《西安市村镇规划建设管理条例》中有关村镇规划的规定适用本条例。










池州市人民政府关于印发池州市企业国有资产监督管理暂行规定的通知

安徽省池州市人民政府


池政〔2007〕39号


池州市人民政府关于印发池州市企业国有资产监督管理暂行规定的通知

各县、区人民政府,九华山风景区、开发区、站前区管委会,市政府各部门、各直属机构:
  《池州市企业国有资产监督管理暂行规定》已经市政府同意,现印发给你们,请遵照执行。



二〇〇七年四月十一日


池州市企业国有资产监督管理暂行规定

  为理顺国有资产监督管理体制,实现国有资产保值增值,根据《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、法规,结合我市实际,制定本暂行规定。

  第一条 根据“分级代表,分类监督”的原则,市人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称“市国资委”)依法履行市人民政府出资的独资企业、控股企业、参股企业国有资产(股本)的监督管理职责。

  第二条 建立企业国有资产管理台帐制度。通过清产核资、产权登记、财务月报等方式,查清国有资产底数,掌握国有资产运营情况,监测国有资产运营动态。

  第三条 按照建立现代企业制度要求,建立健全企业法人治理结构。市国资委提出政府出资企业董事长、监事会主席和总经理人选,按程序和管理权限报批;根据企业经营情况和经营业绩考核结果,分别提出调整充实董事会、监事会人选及更换经营层的意见和国有独资公司管理经营层奖惩方案,按程序和管理权限报批。

  第四条 建立外部董事制度,优化企业董事会成员结构。国有独资公司外部董事不得少于董事会成员的三分之一,提高国有独资公司决策科学化、民主化、专业化水平。

  第五条 以政府资源性资产投资设立的各类投资建设开发有限公司或担保公司(以下称“国有投资公司”),在作出生产经营重大决策时,应及时报市国资委备案;对外投融资、担保、资产处置等经营事项需报市国资委审批,其中重大事项由市国资委审核后报市人民政府审批。

  第六条 市国资委按照绩效挂钩的原则,严格控制国有投资公司的工资水平。市国资委可根据国家、省有关规定和公司经营实际情况制定并组织实施绩效考核办法和薪酬管理方案。

  第七条 建立政府出资企业财务报告制度和国有资产保值增值专项审计制度。每个会计年度终了,市国资委委托有资质的中介机构对政府独资企业的财务报告和国有资产保值增值情况进行审计,审计结果报市政府。必要时,对市政府重点监管企业委派财务总监,代表市国资委对企业财务进行监管。

  第八条 市国资委负责组织开展企业清产核资工作,掌握国有资产损益情况并进行认定。根据《企业国有资产评估管理暂行办法》(国务院国资委令第12号),市国资委组织开展企业资产评估工作,确定资产评估机构,实行资产评估结果核准制和备案制。

  第九条 企业国有产权转让和资产处置应当采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行。市国资委负责对国有产权转让和资产处置的程序进行监管,由市国资委选择确定的产权交易机构和中介拍卖机构规范操作。

  第十条 加强国有控股、参股国有资本(股本)经营收益管理。市国资委每年应开展国有资本(股本)收益审计确认工作,根据审计结果重新核定国有资(股)本。

  第十一条 根据国有资产监督管理需要,组建国有资产运营公司,建立国资监管、资产运营、企业经营三级架构的国有资产监督管理体系。

  第十二条 企业化管理事业单位资产的监督管理按照本规定执行。

  第十三条 本规定由市国资委负责解释。本规定自发布之日起施行。